1. “中国城市综合发展指标” 介绍
周牧之
云河都市研究院院长 / 东京经济大学教授
今天，在中国地级及以上的298个城市中有117个城市常住人口规模超过户籍人口，其中上海、深圳、北京的非户籍常住人口数量分别达到963.3万、818.1万和811.5万，为人口流入规模最大的三个城市。与此同时，有181个城市常住人口少于户籍人口，其中周口、重庆、信阳三个城市外流人口数量分别达到381.8万、314.7万和265.6万，为人口流出规模最大的三个城市。这组数据不仅体现了中国人口流动规模的剧烈性，同时也意味着城镇化背景下的人口流动已经深刻地影响着每一个城市。
城镇化作为中国现代化的主旋律，不仅是拉动中国经济成长的引擎，同时也是变革中国经济社会结构的原动力。可以说城镇化开启了中国社会未曾经历过的剧烈的、迅猛的，同时也是不可避免的经济社会变革。
作为大变革进程的城镇化在宏观上需要具有前瞻性的通盘考量和设计，需要重新审视和改革财税制度、户籍制度、社会保障制度等体制机制。但遗憾的是与迅猛的城镇化浪潮相比，中国在城镇化顶层设计上的研究和探讨相对缺位。
不仅如此，城市规划制度和建设机制上的缺陷也给城市建设带来了一定的负面影响。规划对于城市而言非常重要，没有规划的城市空间是一场噩梦，但拙劣的城市规划同样也是一场噩梦。城市需要有良好的规划和设计规则来规范各种社会资本的参与。只有规划约束下投资的不断叠加和沉淀，才能形成优质的城市空间，组织优质的城市生活。
虽然城市规划应该是对一方水土综合长远的战略考量，但是中国现行的规划机制不支持这样的定位。中国城市建设的相关规划拆分得太破碎，发展规划、城市规划、土地利用规划、交通规划、环境规划、产业规划等由不同部门制定。受部门利益制约，各类规划相互之间协调不够，最后还往往被政绩冲动和投资冲动所肢解。由是造成中国城市普遍存在空间布局不合理、交通组织不配套、市民生活不方便、生态环境质量下降等问题。
上一轮城镇化无论是从宏观还是从微观上而言，与其蓬勃的实践相比，机制上、制度上、规划上的谋划偏少，其中一个重要原因是数字的分析和管理能力的或缺。《万历十五年》作者，著名历史学家黄仁宇先生把历史上中国最大的施政缺陷归结为不能进行“数目字管理”。不幸的是这一能力缺陷的遗传因子一直延续至今。
近年在政策上，主体功能区、新型城镇化等先进的政策思维和政策框架相继出台，为中国空间发展和城镇化提供了崭新的政策思路和方向, 下一步重点在于如何具体化这些政策，如何评价监督政策和规划的贯彻与执行。
因此，中国急需用先进的理念和可视化的数据指标助力政策和规划，引导约束城市建设的相关投资。从这种意义上而言，如何实现有先进理念支撑的数字化管理是影响中国城镇化进程的一个关键。城镇化需要一套标杆和参照系，在宏观上可以作为城镇化政策的工具、在微观上可以作为城市规划的抓手、同时还可以作为对政策和规划进行评价的尺度。
基于以上认识，由有志同仁组成的跨学科、跨领域、跨国界的“中国城市综合发展指标”研究团队试图通过汇集对中国城镇化问题的认识和吸纳国内外经验教训以及先进理念，摸索和开发既可以量化又可视化的城市化指标评价体系，为中国的城镇化树立起一套“数字化的标杆和参照系”。中国城市综合发展指标有以下三大特征。
1. 三维视角审视“绿色”
《国家新型城镇化规划》明确指出，要把生态文明理念全面融入城镇化进程，“绿色”成为新型城镇化的关键。在“生态热”的背景下，大量关于绿色城镇、最美乡村等类似评选或测评应运而生，但大多聚焦于自然生态，上榜者也多为生态小城、小镇。然而，从全国视角和追求现代化的维度分析和评价绿色城镇化不能局限于狭义的环境概念。
以环境、社会、经济三大板块构成的中国城市综合发展指标力图从更加广义的视角阐释“绿色”，予城市以环境、社会、经济三维视角的全面、综合评价。也就是说，该指标追求全方位地从绿色的角度评价城市，不仅仅是关注环境指标的绿色，同时，经济指标、社会指标也要追求绿色。
从这种意义上讲，与单纯鼓励“硬”的指标，如GDP、铁路、公路、楼宇建设的指标不同，中国城市综合发展指标倡导的是发展品质。其追求的“绿色”不是狭义的环境因素，而是突出绿色发展的广义概念，背后包含着经济品质、空间结构、生活品质和人文社会等深层内容。指标体系中各层级每一项指标设置都具有强烈的“绿”指向。作为尝试，结果虽有待讨论和检验，毕竟从学术研究的角度迈出了一步。
2. 简洁结构量化城市
要把中国城镇化面临的问题、课题和理想，以及国内外经验教训和最新理念进行数字化、指标化的梳理，本身就是一项非常艰巨的工作。经过历时三年中外专家的反复研讨，中国城市综合发展指标形成了独特而简洁的3×3×3结构。环境、经济、社会三大板块的每个板块由三个中项指标组合，每个中项指标由三个小项指标支撑，每个小项指标又由一个或多组数据支持。
三大板块的每一个板块是一个维度。27个小项指标是27个准则，27个价值追求，这是中国城市综合发展指标的一大特色。
指标体系需要有详实的数据作为支持，但是在中国搜集和整理这些数据是一项艰难和浩繁的任务。它首先表现在数据的碎片化，部门之间、层级之间、年度之间数据不统一、不规范、不连续现象严重。其次是有些数据还存在失真问题。此外，很多国际上用来评价城市的指标数据在中国还不存在。
中国城市综合发展指标在选择指标和数据时除了考虑数据的可获得性之外，还要考虑数据的真实性和实际价值。因此作为研究团队的云河团队尽量选择有价值的大数据，运用最新IT手法把庞大的大数据变成可用的指标数据。同时，不仅充分利用卫星数据和空间地理数据演算缺位数据，还着力运用数量经济学手法将一些具有关联性的数据复合成有价值取向的特定指数。通过三年的努力，将各类公开的、在社会上可得的数据“缝制”成覆盖全国地级及以上所有298个城市的完整指标体系。
3. 价值取向认知先导
中国城市综合发展指标的意义在于建立对城市结构和内涵进行立体分析的构架，为中国城镇化的绿色化、集约化、流动化、市民化和品质化发展提供科学的政策和规划手段。因此，该指标担负着认知先导的使命。
从这种意义上讲，指标对“绿色”的提倡，对文化传承的关注，对发展品质的重视等都来源于这种使命。因此，指标强烈关注中国城镇化过程中“密度”与“结构”的关系，把如何提高对中国城市密度的把握和认知定位成指标重要的问题意识。
中国城市综合发展指标导入DID（Densely Inhabited District：人口密集地区）概念，借助卫星遥感等高科技，尝试对中国城市，以及城镇化进行更准确的分析。结果发现中国城市一方面存在与其基础设施水准和管理组织能力相比，DID人口密度偏高的“局部过密”现象；另一方面又存在DID人口比率偏低，城镇化水平还较落后的问题。这一结构性矛盾正是造成中国城市交通问题、环境问题、生活不便、服务业经济欠发达等诸多问题的重要根源所在。
城市人口密度与产业，特别是与服务业的生产性有着明确的关系。人口密度过疏是拉低产业生产性的重要原因。过疏也是增加基础设施和公共服务成本，导致财政负担增大，加大能源消费的重要要因。同时，与城市的组织能力和基础设施水平不匹配的过高密度的人口也是造成诸多城市病的重要因素。
因此，中国在城市政策上一方面需要提高城市的组织能力和基础设施水平，最大化城市密度对提高生产性、便利性、多样性的正面效应，丰富城市内涵，更好地发展城市社会经济。另一方面需要舒缓过高的局部人口密度，追求人口密度与城市管理能力和基础设施水平的匹配。中国城镇化的下一程需要注重探索如何通过提高城市总体密度和舒缓局部过密，提升城市的凝聚力、活力和魅力。
2. 指标对象城市
指标对象城市
《中国城市综合发展指标2018》在2017版基础上新增那曲市，覆盖全国298个地级及以上城市：
・直辖市（４个：北京市、天津市、上海市、重庆市）
・省会（22个**：石家庄市、太原市、沈阳市、长春市、哈尔滨市、 南京市、杭州市、合肥市、福州市、南昌市、济南市、郑州市、武汉市、长沙市、广州市、海口市、成都市、贵阳市、昆明市、西安市、兰州市、西宁市）
・自治区首府（５个：呼和浩特市、南宁市、拉萨市、银川市、乌鲁木齐市）
・计划单列市（５个：大连市、青岛市、宁波市、厦门市、深圳市）
・其他地级城市（262个）
* 在本报告中，此后凡根据《中国城市综合发展指标2018》数据制作的图表都不再标明出处。本书中出现的所有“地图”都只是为了视觉地表达指标意义的“示意图”，并非真正意义上的地图。
** 不含台北。
我国的行政区划
我国的地方行政区域划分主要分为四个层级：省级行政区、地级行政区、县级行政区和乡级行政区。
根据民政部行政区划统计表显示，截止2017年12月31日，我国的行政区域划分如下：
一级行政区（省级行政区）：合计34个，其中包含４个直辖市，23个省、５个自治区和２个特别行政区。
二级行政区（地级行政区）：合计334个，其中包含294个地级市、７个地区、30个自治州和３个盟。
三级行政区（县级行政区）：合计2851个，其中包含962个市辖区、363个县级市、1355个县、117个自治县、49个旗、３个自治旗、１个特区和１个林区。
四级行政区（乡级行政区）：合计39888个，其中包含２个区公所、21116个镇、9392个乡、152个苏木、984个民族乡、１个民族苏木和8241个街道。
《中国城市综合发展指标》的298个地级及以上城市中，包含北京、天津、上海、重庆４个直辖市，广州、成都、南京、济南等省会城市，深圳、厦门、宁波、青岛、大连等计划单列市，苏州、无锡、温州、佛山等地级市。
3. 指标结构
三重底线
《中国城市综合发展指标》沿用2016版三重底线的思维，从环境、社会、经济三个维度立体地评价和分析城市的可持续发展。
所谓三重底线（TBL：Triple Bottom Line）是一种对可持续性评价的代表性方法，从“环境”“社会”“经济”三个维度评价人类活动。以联合国可持续开发委员会（UNCSD：Secretariat of the United Nations Commission on Sustainable Development）发布的可持续评价指标为首，国际上许多可持续评价相关的调查研究都以三重底线评价展开，但是对一个大国所有城市进行三维评价，《中国城市综合发展指标》实属创举。
3×3×3结构
《中国城市综合发展指标》延续2016版“3×3×3”结构。指标体系由环境、社会、经济三个大项构成，每个大项包含三个中项、每个中项包含三个小项。大、中、小合计39项指标，形成简单明了的“3×3×3”金字塔结构。指标体系以简洁明快的结构，实现了对复杂的城市状况进行全方位的定量化和可视化的科学分析。
数据支撑
《中国城市综合发展指标》除了对2017版的指标数据进行更新以外，还优化和增加了部分指标数据。由此，2018版共采用178组指标来支撑3×3×3结构，确立了更多角度的、更精确的指标体系。
在178组指标数据的分配上，三大项大致做到了三个三分之一。即环境大项56组指标，占指标数量的32%；社会大项57组指标，占指标数量的32%；经济大项65组指标，占指标数量的36%。
同时，在数据来源上也基本上做到了三个三分之一。在785组基础数据中，统计数据占29.2%，卫星遥感数据占30.8%，互联网大数据占40%。
指标构架和数据选择上的独到和工整，保证了指标体系真实地反映城市的综合发展。
随着构架越来越成熟，数据越来越精准，指标体系也越来越稳定。运用Spearman相关系数对2017版和2018版排名进行比较分析发现，综合排名、环境排名、社会排名和经济排名的相关系数分别高达0.97、0.94、0.98和0.96，各项排名都保持了相当的稳定性。
4. 指标评价方法
数据采集
《中国城市综合发展指标》致力于使用可以采集到的最新数据。2018年版数据来源大致可分为三类：①各级政府公布的统计数，主要以2016年度数据为主，包含部分2017 ~ 2018年数据；②互联网采集数据为2017 ~ 2018年数据；③卫星遥感数据为2016年数据。
数据的指标化
《中国城市综合发展指标》利用偏差值概念将庞大的、繁杂的采集数据换算成具有可比性的指标数据，并将偏差值最高值和最低值分别设定为100和０。
评价方法
《中国城市综合发展指标》利用偏差值进行评价。每一指标由其构成数据的偏差值合成算出：小项指标由其构成的指标偏差值合成算出；中项指标由其构成的小项指标偏差值合成算出；大项指标由其构成的中项指标偏差值合成算出；综合指标由大项指标偏差值合成算出。
《中国城市综合发展指标》的一个重要特点是可以将评价分解到各个层级，翔实而立体地剖析城市的发展状况。
5. 指标项目列表
6. 主编介绍
