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　　致周牧之教授和研究城市发展的学者诸君：

　　今年10月，在东京蒙周牧之教授送我《中国城市综合发展指标2017》。我细读了周牧之、陈亚军和徐林三位的序言和主报告，深感作者们对城市发展的“当代”观念和认识方法代表了发展现代城市学的前沿。我认为，《中国城市综合发展指标》提供了理解和治理城市的新的理念、话语和框架。
　　我感到这是一本对中国市长和他们的助手很有用的一本参考书。1990年代我本人在上海担任副市长期间，还兼任了浦东新区的主任和书记，负责浦东新区的开发和建设，可惜当时我们没有这样的好参考书。
　　人的成长需要有许多指标来描述。今天检查身体，至少有几十个重要的指标。三十年前，我们自己，甚至保健医生可能都对现在普通人都了然于心的健康指标不甚了了。如此，何以“科学治理”我们的身体。三十年前，中国人的平均预期寿命不到70岁，而现在，则接近80岁。健康指标，功莫大焉。
　　同样，几十年前，我们对城市这个“大身体”应该用什么指标来描述也并没有特别着重。我们只是很简单的从政治、经济、文化等宏观方面做一些考虑，就去制定了城市发展的规划。这在现在看显然就觉得有些粗糙、有点武断了。今天，如果要对城市进行比较精细的规划与管理，就必须对城市有清晰的概念与研究，就必须导入综合的指标体系进行分析。因此，中国城市建设需要《中国城市综合发展指标》所提供的理念、合理性和综合性的框架，并在精密的数据分析和深入的研究后，指出应该做什么“治理”。这是时代的呼唤。
　　我相信云河都市研究院和相关研究学者一定会有许多事情要做，需要成就的事情很多，可以作为的空间很大。比如说，建立一个当代的或者现代的城市学，为城市研究提供一个科学的骨架，从而构建一套大家愿意采纳的基本概念、共认的术语和研究途径；及时出版对市长有用的手册和图书，并不断有新的文章发声；每年举办一两次“城市发展论坛”， 邀请全国600多个城市的一些市长和相关人士参加，共同提升和传播对中国城市发展的新见解，探索中国城市发展的路径。
　　当下，城市群已经成为中国城镇化的主体形态，长江三角洲、珠江三角洲、京津冀等三大城市群的辐射带动作用已经得到广泛的认同。我们需要研究中国的城市群，也需要研究国外的城市群，如美国纽约、波士顿、华盛顿的大西洋沿岸城市群；芝加哥、底特律、多伦多、蒙特利尔的北美五大湖城市群；日本东京、名古屋、大阪的东海道城市群；欧洲巴黎、阿姆斯特丹的西北部城市群；英国伦敦、曼彻斯特的中南部城市群。他山之石，可以攻玉，中外城市群比较研究可以帮助我们了解和认识城市群发展的规律和趋势。在这方面，作为国际智库的云河都市研究院应该大显身手。
　　汪道涵同志生前对我说过他担任了多年长江三角洲及长江流域的协调发展的委员会主席，但遗憾的是进展较慢。我想所以如此，一个重要原因显然是当时各地经济发展主要是靠政府的指示来进行的，而“城市的群化”必需靠市场经济的内在动力和需求来聚合。而那个时候中国的市场经济内在的聚合力量还不够强大。
　　所以，如何推动城市群的发展，诸位学者还要作为研究方向多做贡献。
　　以上海为例，刚刚习近平总书记提出：为了更好发挥上海在对外开放中的重要作用，中央政府最近决定，一、扩大在浦东的中国（上海）自由贸易试验区的新片区。目的是鼓励和支持上海在推进投资和贸易自由化便利化方面大胆创新探索，为全国积累更多可复制可推广的经验。二、在浦东的上海证券交易所设立科创板并试点注册制。目的是支持上海国际金融中心和科技创新中心建设，不断完善资本市场基础制度。三、支持以上海为首的长江三角洲区域一体化发展并上升为国家战略。目的是着力落实新发展理念，构建现代化经济体系，推进更高起点的深化改革和更高层次的对外开放，同“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设相互配合，完善中国改革开放空间布局。
　　在此前也有多个中央的文献，举出了上海的任务。
　　例如：2016年６月印发的国家发改委《长江三角洲城市群发展规划》提出：“发展长江流域城市群，以上海建设全球城市为引领。”
　　又如，2017年12月印发的《国务院对上海城市总体规划的批复》要求，“努力把上海建设成为创新之城、人文之城、生态之城，卓越的全球城市和社会主义现代化国际大都市。”
　　上海有这么多的任务，北京、广州、深圳等城市同样也有很多的任务。承担这些任务是市长们的责任，也是学者们和智库的责任。
　　祝大家不断有新的贡献，祝《中国城市综合发展指标》更加为大家所知晓，为市长们所欢迎，这就是我的期盼了。

　　国家发展和改革委员会发展战略和规划司和云河都市研究院研制的《中国城市综合发展指标2018》，是迄今为止我所见到的最具时代性、科学性、国际性、有用性的中国城市发展状况的综合评价。也是对中国城市健康状况的一份综合“体检报告”，每个城市都能从中看到自己的城市哪些指标是健康的、哪些指标是亚健康的、哪些指标是不健康的。每个城市都可以据此或保持健康状态、或加强锻炼预防城市病、或加快治理城市病。既然是“体检报告”，就有必要年年“体检”，不断增加新指标，反映新情况，查找新问题。

　　城镇化是中国经济社会发展的持久动力，中国城镇化的路程还很长远。同时，中国经济已转向高质量发展阶段。城镇化发展和高质量发展两大历史潮流在汇合了。城市是经济发展的主体，也是高质量发展的空间载体，城市高质量发展了，整个中国的高质量发展才能实现。

　　我们要促进经济发展、社会发展、可持续发展的空间均衡。我们每天都在说的发展概括起来主要是3个：一是经济发展，主要是GDP的增长；二是人的发展或社会发展，主要是增进人的幸福和社会进步；三是可持续发展，主要是自然再生或生态环境保护。高质量发展，不是仅就经济发展而言的。如果一个城市的经济规模很大、质量也很好，但生态环境很糟糕，雾霾频频光临，就不是高质量发展。同样，如果经济指标很好看，但连城市居民的居住问题都解决不好，多数人特别是常住外来人口买不起甚至租不起功能比较完备的住房，人的发展也就谈不上。这样的城市是畸形的，不是高质量的。

　　我们要推进质量变革、效率变革、动力变革。过去中国经济发展的高速度，主要靠产品产量的规模扩张，靠要素的高强度投入，靠货币的大规模投放，靠劳动力的无限供给，靠房地产、出口和投资的拉动,消耗了大量无法再生的耕地、能源、矿产资源。

　　推动质量变革，就是要从主要依靠扩大产品产量实现发展，转向通过提高产品质量实现发展。如果中国的每一个城市都有一两个质量达到国际先进水平的产品，就会形成高质量的生产体系。推动效率变革，就是要从主要依靠扩大要素投入规模实现发展，转向主要依靠提高要素效率实现发展，提高劳动效率、资本效率、土地效率、资源效率、能源效率、环境效率以及大数据的效率等等。推动动力变革，就是要从主要依靠旧动力，转向主要向改革开放要动力，向科技创新要动力，更多依靠新产业新技术新业态的带动，更多依靠内需特别是消费的拉动。

　　推动三大变革的主战场在城市。如果有一套城市高质量发展的指标体系，各个城市就会在三大变革中你追我赶，而不是在招商引资和GDP中你追我赶了。

　　我们要形成实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同的现代产业体系。城市的基础在产业，城市的繁荣在产业兴旺。一个城市不可能什么都搞，成就“十全武功”，但一个城市的产业发展，必须协同共进，不能单兵突进。科技创新必须同实体经济特别是制造业、IT产业的发展相协同，不能是科技创新和经济发展两张皮。创新不能仅看研发投入，还要看科研成果是否转化为现实生产力。现代金融必须立足于服务实体经济，不能孤立发展、自我循环、自娱自乐，所以不能仅以金融占GDP的比重来评价是否是金融中心。教育发展必须跟上实体经济、科技创新、现代金融的发展潮流，不能滞后于经济社会发展需要。房地产发展要以满足居民有支付能力的需求为基础，要与其他功能及其人口集聚的速度规模相适应，过快则带来空置，过慢则造成供给不足。

　　我们要建立市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的经济体制。推动高质量发展，根本途径是形成向高质量自动转轨的制度环境。世行《2019年全球营商环境报告》显示，我国排名跃居全球190个经济的第46位，比去年提高32位，这主要反映的是北京和上海的改革进展。国内也有一些机构对各城市的营商环境做了评价，城市之间的营商环境很不平衡，现在的地区增长分化，除了海拔、温差、湿度等自然差异外，很大程度上是体制之差、改革之差。城市要根据自身的情况，主动改，自主改，改革越快、越深入，营商环境越好，才能越早进入高质量发展阶段。

　　习近平总书记在去年中央经济工作会议上要求加快形成推动高质量发展的指标体系。有必要制定一套衡量城市高质量发展的指标体系，引导城市在高质量发展中比学赶帮、争先创优。《中国城市综合发展指标》已经初步具备了这一功能，还可以在以下几个方面进一步完善。

　　第一，进一步增强时代性。指标要体现当代发展潮流。要体现当代中国发展大趋势，反映高质量、高效率、协同性、新动力；体现科技革命和产业变革大趋势，反映移动互联、云计算、大数据、新能源、智慧城市等的进步；体现改革开放，反映政府职能的转变、审批的减少、营商环境的改善；体现软环境的重要性，例如垃圾分类制度可能比硬件上建设多少垃圾处理设施更重要。

　　第二，进一步增强科学性。目前国内对地区和城市的综合评价指标已经有不少了，但也有不少争议，主要是科学性有欠缺。《中国城市综合发展指标》好就好在从环境、社会、经济三个纬度即三个发展来评价城市发展，体现了空间均衡。如果再增加反映高质量的指标，增加体现满足人民美好生活的指标，就会进一步提高科学性，成为中国第一个全面反映城市高质量发展的指标体系，并会变成各地区高质量发展都要参照的指标体系。同时，科学性要求指标涵义要清晰，可计量、可评估、可比较。

　　第三，进一步增强国际性。就是总体上要符合国际规则，也就是可以用这套指标同时评价世界上的其他城市，可以进行国际比较。例如，城市的定义就要国际可比。中国至少有三个由大到小的城市概念，一是行政区，即城市的行政区面积；二是城区，即设区的行政区，现在京津沪所有县都改成了区，行政区和城区范围一样了，但在多数设区的城市，城区是小于行政区的。三是中心城区，北京的中心城区是城六区。其实在很多情况下，城市的比较和评价应该使用第三个概念进行，否则，国内不可比，国际上也不可比。

　　第四，进一步增强有用性。指标既是对发展结果的评估，也是推动工作的准绳，能对指导城市工作有现实意义。为了增强有用性，《中国城市综合发展指标》可明确为检验中国城市高质量发展的指标体系。正在谋求高质量发展的中国各城市对此的需求十分急迫。可由国家发改委规划司向上级领导机关报告，并同步向各城市推荐。进一步挖掘指标价值，既要有数据比较，也要进行数据分析，可以给需要的城市开出高质量发展的“体检报告”。同时，可以向上和向下延伸评价，向上覆盖城市群、都市圈，形成如京津冀协同发展、长三角一体化、粤港澳大湾区的评价。向下可以覆盖到县级市，中国城市数量的大头在中小城市。

　　国家发改委发展规划司与云河都市研究院编制的《中国城市综合发展指标》是一篇用全新视角评价中国城市发展状况的报告，是真正的综合评价，真正的发展评价。如果仅看经济发展成果就说某个城市发展得如何是有欠缺的。如果没有社会的、环境的指标，即使经济方面的指标再多，也不是综合的评价。

　　发展要确立空间均衡的理念和原则。空间均衡，就是在一定空间单元内，实现人口（社会）、经济、资源环境三者之间的均衡。确立空间均衡的理念和原则，对如何正确认识和科学促进区域协调发展，对推进绿色城镇化，对促进人与自然的和谐发展具有重大意义。例如，部分区域生态环境的恶化，是当地的人口规模以及为提高生活水平进行的经济开发超出了当地的资源环境承载能力，是空间失衡了。若一味强调就地实现小康、实现现代化，就挡不住这类区域根据“发展权”进行的经济开发，也就无法从源头上扭转生态环境的恶化。当生态环境被破坏，不得不花费大量资金实施退耕还林、退牧还草，水土流失治理、风沙源治理、石漠化治理等一批又一批的“生态建设”工程。再如，部分区域开发强度已经过高，资源环境承载力已经脆弱，不推动这类区域调整超出资源环境承载力的产业结构，就挡不住其继续消耗更多的能源、更多的水资源，难以从源头上控制污染物排放的增加。当缺水、环境恶化影响到人民生活，就不得不为其建设一个又一个的输水工程、污染治理工程。还有，部分城市已经患上“城市病”，原因是城市功能过多，过于集中于中心城区，空间结构失衡。如果不推动这类中心城区适度疏解一些城市功能，放任其继续拓展和强化经济中心、工业基地、商贸物流中心、交通枢纽、航运中心、教育中心、研发基地、医疗中心等，也就堵不住人口的蜂拥而入，挡不住房价的“蒸蒸日上”，难免交通拥挤不堪，雾霾频频光临。

　　《中国城市综合发展指标》从环境、社会、经济三个视角评价城市发展，体现了空间均衡的理念，因而我说是真正的综合评价、真正的发展评价。这样来评价城市发展，才是科学的，有利于引导城市发展得更全面、更协调、更可持续。

　　城市是经济发展和社会进步的主要载体。前30年，中国有几亿人口进入城市，未来还会有几亿人口进入城市，现在以及未来，面临的最大压力、最大的短板在生态环境。城市发展不能因为追求经济越来越大、道路越来越长、建筑越来越高、住房越来越宽敞，而让星星不那么清晰了、河湖不那么清澈了、鸟儿不是那么喧闹了。

　　中国的城市发展，要坚持生态文明的理念，推进城市绿色发展、循环发展、低碳发展，尽可能减少对自然的干扰和损害，节约集约利用土地、水、能源等资源；要高度重视生态安全，扩大森林、湖泊、湿地等绿色生态空间比重，增强水源涵养能力和环境容量；要改善环境质量，减少主要污染物排放总量，控制开发强度，增强抵御和减缓自然灾害的能力。《中国城市综合发展指标》提出了许多可操作的绿色指标，每一个城市都应该对照检查一下在哪些指标方面有差距，找到城市发展的努力方面。因此，《中国城市综合发展指标》不仅是评价，也指出了前进的方向。

　　城镇化是中国经济社会过去四十年快速发展的动力之一，因为城镇化本质上是个结构性改革问题，通过放开要素流动的城乡和区域限制，促进了要素的自由流动和高效配置，这依然是未来中国高质量发展的重要推动力，因为高质量的城镇化有利于进一步提高资源的配置效率。所以，城镇化未尽的改革和资源配置效率提升，在中国还具有很大的空间，需要继续努力从各方面予以挖掘。

　　去年召开的中国共产党第十九次代表大会提出，我国已进入由高速增长向高质量发展转变的阶段，实现高质量发展需要发展的方方面面来支撑，考虑到我国各类资源和要素的配置主要集中在城镇化地区，因此，提高城镇化和城市发展质量，毫无疑问是支撑高质量发展最重要的领域。

　　改革开放以来，我国经历了世界历史上最快速的城镇化发展历程，在短短四十年间，我国城镇常住人口达到了7.9亿人，城镇化率达到了57.4%，平均每年提高1个多百分点，有关研究甚至认为我国城镇化率可能已经超过了60%；城镇建成区面积不断扩大，达到10万平方公里，其中城市建成区面积约为5万平方公里。

1、问题与挑战

　　在城镇化快速发展过程中，也积累了很多不容忽视的问题，这些问题的存在降低了我国城镇化和城市发展的质量，值得高度关注并认真加以解决。

　　（1）大量城市常住人口不能市民化，造成城市内部的二元结构。目前我国异地转移的农村转移人口约为2.7亿人，此外还有8000多万城市间转移就业的常住人口。这些人由于不能获得市民化的待遇，他们处于在经济上被作为劳动力利用，但社会上不能获得公平福利待遇的被歧视地位。他们实际上为我国压低城镇化和城市发展的成本做出了牺牲和贡献，我们引以为豪的城市光鲜亮丽，背后是这批人的辛酸、牺牲和无奈。这些城市新移民在所在的城市缺乏归宿感，也没有主人感，长期处于漂泊的状态，很难形成对自己人生和事业的长期稳定预期和规划，更难以成为城市社会秩序的维护者和建设者。

　　（2）无序扩张的城市空间和低效利用。在城市发展过程中，许多城市规划设立了数量过多、规模过大的新城新区和各类产业园区，一些城市现有新区和园区尚未开发饱和，就热衷于设立新的更大面积的城区或园区，最终导致城市土地空间利用效率难以提高，还产生了不少鬼城空城和空心镇现象，积累了大量的房地产库存。“土地城镇化快于人口城镇化”现象的存在，使得过去十几年我国城市土地利用效率或土地集约化利用程度不仅没有提高，反而持续下降，这一趋势显然不利于有效保护耕地，背后的土地产权因素和土地财政因素值得认真探讨和改进。

　　（3）基础设施网络建设摊子过大、布局不够合理。许多城市由于城市规划区范围过大，导致基础设施网络覆盖面相应扩大，加大了基础设施投资规模和政府的债务负担，基础设施建设运营财务不可持续，潜伏着较大的债务风险和金融风险。基础设施网络布局不合理的问题也比较普遍，一些城市基础设施网络密度与人口密度不匹配，人口密度高的中心城区由于设施建设难度大、成本高，反而密度不够，而人口密度相对较低的地区因建设难度较小反而网络密度较高，使得基础设施网络利用率不高和供给不足的状况并存，基础设施供给和需求之间存在空间错配现象。

　　（4）城市的开放性和包容性不够。出于对城市管理难度和城市秩序的担忧，随着城市规模的不断扩大，我国城市普遍存在城市规模越大、开放和包容度越低的现象。这一为了便于管理和维稳而牺牲城市开放包容度的做法，实际上会制约城市规模经济和范围经济对经济增长和分工效率提高的积极作用，削弱城市的创新能力和创业空间，使城市这个由各类要素聚集而成的有机体的活力和创新力受到削弱。共建、共享、共治的治理理念在城市社会治理中没有得到全面落实。

　　（5）城市规划缺乏科学性和前瞻性。城市规划理念、方法和制度方面的缺陷，使得我国城市规划不能科学合理地引领并规范城市的建设与发展。有的城市规划规划面积和人口规模过大，规划期满后却相去甚远；有的城市规划试图控制的城市面积和人口规模又过小，规划期未到就被实际发展状况突破，规划的刚性约束与经济发展基于市场机制的弹性之间难以匹配协调。与城市发展相关的不同规划之间缺乏统筹协调，规划之间相互矛盾甚至打架的现象也比较普遍，影响了规划的权威性和实施效力。

　　（6）城市产业结构趋于老化，转型升级偏慢。一些老工业基地城市和资源型城市正面临转型升级的压力和传统产业动能转弱的挑战，城市发展的产业支撑变弱，就业机会流失，导致城市人口外流，一些城市特别是北方地区的老工业城市因此面临衰退凋敝的风险和压力。

2、方向与举措

　　要提高我国城镇化和城市发展的质量，必须采取制度、政策、技术等方面的诸多举措，持续认真地加以解决。

　　（1）加快农村转移人口市民化。这是党的十九大进一步明确提出的要求。各类城市，无论是超大城市、特大城市还是大城市和中小城市，都应该采取措施让那些已经在本城市有稳定就业、有意愿落户的农村转移人口有自主选择落户或不落户的权力，并为那些在本地就业的农业转移人口和其他非户籍就业常住人口提供与本地居民同等的公共服务。因为这批已经在本地就业的人群，他们对当地经济和税收的贡献与本地居民是同等的，有的甚至高于本地居民，从公共财政和公平正义的角度看，没有任何理由对他们实施福利歧视政策。此外，由于人口流动主要是从经济不发达的落后地区流向经济发达地区，加快城市常住人口市民化，将促进我国经济的空间分布与人口空间分布更加协调均衡，这将有利于促进我国区域、城乡的协调发展，对十九大提出的实施区域协调发展战略和乡村振兴战略都具有推动支撑作用。农村人口更多进入城市后，将更多接受城市现代文明的熏陶，将改善子女接受教育的条件，有利于人口素质的提高和人的现代化。

　　（2）强化城市的产业支撑。城市通过产业升级不断强化城市发展的产业支撑，是城市发展的必然选择，也是城市可持续发展的一个永恒话题。这并不意味着城市政府要投入更多的公共资源去直接支持产业发展。政府要做的主要是提供好的基础条件，包括基础设施条件和人力资本条件，构建有利于产业创新发展的更加开放包容清明的营商环境和产业生态环境，维护合理的产业发展成本环境，便于市场主体自主进行投资和吸引各类人才。我国的城市领导人和规划者一般都具有意愿和权力去选择城市的主导产业，但选择时需要考虑到每个城市的自身优势和区位特点，结合所在城市群或都市圈的功能定位，用产业集群、分工合作，或是城市纠缠、产业纠缠的理念去谋划自己的产业发展选择，更好发挥集群效应和分工效应。

　　（3）改善城市治理和城市管理。从城市起源来看，城市社会更具有公民社会的特征，这意味着城市治理也应该更多引入市民的参与，这需要维护城市治理的开放和包容，这也是现代城市的核心精神所在，是城市具有吸引力的根本保障。世界上最有活力和创新力的城市，都是最具开放和包容性的城市，中国也不例外。各类创新要素为什么更愿意选择在深圳地区集聚，很重要的一个原因就是深圳是一个移民城市，相比国内其他城市而言更具有开放性和包容性。城市治理的开放包容，更多引入市民阶层参与，可以增强市民的城市主人翁意识，把城市真正作为自己的家园，建设性地参与建设、维护、保护城市的美好。我国的城市管理需要更多的人性关怀，而不只是政府的权威和冷漠。推进互联网、大数据和人工智能等技术手段与城市管理的深度融合，还有很大的空间改善我们的城市治理和管理、提高城市公共服务的效率，增强城市管理和服务的智慧性、便民性、亲民性，智慧城市建设也是改进城市治理和管理的重要出路。

　　（4）科学规划城镇化空间格局。按照以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城市格局的要求，加快城市空间规划理念、制度和方法的改革，改变原有计划体制延续下来的规划理念和方法，引导好城市群、城市、小城镇协调发展所需要的经济产业布局、交通网络布局、生态空间保护、社会人文保护、军事战备等方面的规划，统筹推进相关领域的多规合一，是产业集群发展、基础设施网络支撑、城市城镇分工等相互协调与支撑，合理安排城市产业、交通、生态、生活、公共设施等方面的空间布局和功能融合，推进地上地下一体规划，统筹整合地上地下空间的利用和协调，更好利用城市地下空间，走紧凑式城市发展的道路，减少对空间资源的浪费，促进城市生态环境改善和可持续发展。

　　（5）创新城市基础设施融资机制。城市基础设施特别是城市轨道交通网络等，都具有一次性投入大、使用时间长的特点，需要适度超前规划和建设。城市基础设施通过债务融资解决资金问题，可以采取代际分担的方式，使城市基础设施建设的成本在代际间进行分摊，体现了的代际之间的公平，是一种合理的融资安排。目前我国很多城市基础设施建设面临融资难题和偿债风险，主要有两方面原因。一是基础设施建设规模摊子过大，导致投资规模和债务规模过大，二是缺乏有效的投融资机制保障，政府财政支出也相对不足。解决这一问题，除了要通过科学合理规划解决城市基础设施过度超前、规模过大、布局不合理等问题，还需要创新城市基础设施投融资机制，更好匹配政府资产和负债，更好盘活政府资产和收益，更好匹配债务融资的成本、期限与项目现金流和收益期之间的关系，增加长期融资工具的供给，为城市基础设施提供成本合理、期限匹配的融资服务保障。

　　（6）更加注重提高城市建筑质量。我国用不到四十年的时间将城镇化率提高了40个百分点，城市各类建筑像雨后春笋一样竖立在各个城市，这是全世界任何一个国家都不曾有过的建设规模和经历。可以想象的是，受技术、人工、资金、设计、理念等多方因素的制约，城市建筑过去存在的各类质量问题会随着时间的推移日益显现。到了今天的高质量发展阶段，我们有必要更加注重提高城市建筑质量，建筑设计和施工标准必须尽快进行修订并提高，应该以延长建筑生命年限和提高低碳节能水准等为标杆，加快提高城市建筑的质量。每平方米增加1000元的当今成本，在很多中高收入地区是完全可以被市场和消费者接受的，其带来的好处将延续几十年甚至上百年，可以产生一举多得的效果，完全值得为之投入并付出。

3、城市综合发展评价指标的意义

　　综上所述，城镇化和城市发展质量是一个十分综合的概念，需要从多方面加以考量和评价。恰恰是处于上述考虑，我们与东京经济大学周牧之教授所领导的云河都市研究院合作进行了《中国城市综合发展指标》的研究，对中国297个地级及以上的城市用统一的指标体系进行评价，以观察城市发展质量方面的总体和专项差异。

　　当然，任何用指标体系进行评价的方式，都不是完美的，即便指标体系的选择完美无缺，统计数据的真实性也未必经得起考验，都存在值得争议和改进的地方。好在这类评价只是参考，并非考核标准，不影响奖金发放也不影响升职加爵，允许我们边评边议边完善，不妨作为一项研究坚持下去，逐渐完善，既有利于形成城市发展质量的系统性观测评价，也使我们能够得到对城市发展质量观测时间序列完整的历史记录。

　　世界三次科技革命和三次城镇化浪潮，改变了全球经济格局，“世界不是平的”。美国、欧盟、日本为代表的发达国家在世界经济中居于主导地位，而数量众多的发展中国家则居附属地位。这种“不平”在国家内部甚至更为突出，世界银行《2009年世界发展报告》用密度、距离和分割三个特征阐述了经济空间转变，对以城市为单元的地区发展差距进行图解，这种差距是惊人的。东京大都市圈是世界最大“城市”之一，人口达3800万，以3.6%国土面积创造了日本32.3%GDP，拥有日本58.2%上市公司、68.7%科研人员和60.6%专利。大城市从全球吸引人才、技术、资金，急剧膨胀，其他一些中小城市和地区发展则相对不充分，城市间差距甚至超越了国家间差距。

　　从这个角度看，“中国也不是平的”。胡焕庸线东南侧43%国土居住着94%人口，西北侧57%的国土仅居住了6%的人口，这是中国经济地理格局的最基本特征。即使在东南侧，内部差异也是显著的，城乡间、城市间经济发展水平、建设面貌、现代化程度都有着极大的不同。2016年，上海常住人口2419万人，人均GDP约11.36万元，合肥常住人口786万人，人均GDP约8.01万元，贵阳常住人口469万人，人均GDP约6.77万元，这还只是省会以上城市的比较，东西部地级市、县级市的发展水平甚至更为悬殊。当然，这种单一指标的刻画并不总能令人信服。比较通行的办法是设计一套能反映城市发展实力的指标，将多个领域的差异集成到一起，更综合地反映差距。这也是针对经济地理空间的“不平”进行适度干预的科学基础，可以启发人们探寻客观规律、发展现状、未来愿景和公共政策间的最佳组合。

　　作为此类研究的一种，国家发展和改革委员会发展规划司与云河都市研究院致力于建立一套科学合理的指标体系，借鉴城市发展的国际经验，以环境、社会、经济三大领域为主要板块，从环境友好、社会生活有文化而美好、产业创新更可持续等方面探索构建科学、合理的《中国城市综合发展指标》体系。用指标，评价城市发展的水平；用数据，探寻城市发展的道路。城市发展是一个动态演变过程，其影响因素较为复杂，评价指标类型、种类较为繁杂，部分指标既相互联系又相互影响，个别指标难以量化，处理的办法有很多种，我们的研究也仅为一家之言。

　　未来，这种“不平”将更加复杂。信息化、大数据、人工智能等现代技术对城市发展格局的影响将更加深入。中心城市在现代技术的产生和应用中具有先发优势和规模效应，极化趋势越来越明显。但中小城市受益于信息技术的低空间成本、现代化基础设施的连通性，发展位势在提高，发展劣势在减弱。尤其是一些新的空间组织方式也在兴起，全球生产网络中出现的“锚点”，我国浙江省探索的特色小镇等，给原来的洼地带来新的机遇，有的地区和城市甚至出现了“换道超车”。实时的追踪、准确的刻画、动态的反映这些变化，既有意义，也有意思，这也是城市指数研究的新空间。

　　而且，未来单个城市的发展越来越让位于城市群，信息网络和交通基础设施互联互通，公共服务共建共享，城市间一体联动发展，中心城市周边的“洼地”将逐渐填平，城市群发展的整体性增强，“一群城市”融合为“一个城市”，评价对象也应从城市转向城市群。无论如何，这些变化都会给此类研究带来新课题，因为，理论是灰色的，只有生命之树常青。

　　过去二十多年,我国城镇化进展迅速,大量人口移居城镇,并伴随着大规模的基础设施投资和建设,以及作为结果的城市物理尺寸的扩张与膨胀。长期滞后的城镇化,终于提速急行。

　　常识说,城市之所以称其为城市,就是在很有限的空间里承载大量、多样、复杂也更丰富多彩的经济文化活动。这样看,城市免不了要用密度来定义。至于为什么人口、资源要在空间上凑成一个高密度形态,答案是集聚提升分工水平,而分工细化提升生产率, 从而大大提高城里人的收入。

　　可是对比现实,迄今为止我国的城镇化,建成区面积的扩张速度依然超过城镇人口的增长速度——“土地城镇化快过人口城镇化”是也。

　　很有意思的是:我国经济也是总量傲人,但算到人均水平依然拉后。城市亦然, 总量大哥哥,密度小弟弟。如此同构,总有点道理吧?

　　一个原因是,我们的“城市”系广域的行政区划,其中既包括市区, 也包括郊区, 甚至还囊括大面积的农村。多年“市管县”、“整县改市”、以及含义不明的“城乡一体化”,使我们这里的“城市”概念与世界通行的不一样,不那么有可比性。

　　城乡划到一起, 边界模糊,行政权力主导,铺开地图画个大圈,修上大马路、盖起大楼房,“城市”就拔地而起了。

　　可“罗马不是一天建成的”。急急火火搞起来的,光建好物理外观就不容易,至于环境、财务的可持续管理以及市民文化建设,更有待一个发育过程,绝非一日之功。

　　于是提出“城镇化下一程”的问题。要明确,我国城镇化到了一个转折点。单纯服务于扩张城市规模的大拆大建、甚至强征强拆,无论从哪一个维度看,都难以为继。城镇化下一程非转不可, 向哪里转,值得城市的决策主体、管理主体和建设主体思考。

　　这些年我国的经济发展,有一条经验是讲导向。2014年3月16 日,中共中央、国务院发布《国家新型城镇化规划(2014—2020 年)》,对今后一个时期全国城镇化发展提出了导向明确的原则、方针和重点任务。

　　实施此项《规划》,关键要遵循城镇化规律,真正走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路。

　　有了战略导向,还要具有可执行的“指挥棒”。这也是中国经验,一套合适的考核指标同时就是赛项和赛点,就能“指挥”各城市决策者、管理者和建设者在合作竞争的过程中按照大政方针规定的方向行动。

　　从这点看,牧之教授和他领导的团队, 在国家发展改革委员会发展规划司的支持和参与下,经过艰苦细致的调查、分析、比较拿出的这份《中国城市综合发展指标》,为中国城镇化下一程的转型提供了科学的指标体系。在不断完善的基础上,也对形成推进新型城镇化的“指挥棒”,提供了坚实的学术支撑。

　　我特别认同本项研究得出的一个核心认知：当下中国城市、包括特大城市面临的诸多问题和挑战,可以通过“适度加密”的取向来谋求解决之道。过去讨论城市问题,基本选项限于“发展大城市、还是发展中小城市”,殊不知城市的标度,不仅仅单是维度的大、中、小,更应该是多变量之间的密度。

　　当下我国不少特大城市,并不等于“特密城市”——不少特大城市的很大部分空间、密度严重偏低,生态、经济、文化等综合效益都不高。因此,无论大中小城市,甚至农村集镇,都有一个从密度考量来更新的问题。这一点,要请读者特别留意。

（一）
　　在中国，城镇化是一个老问题，又是一个新问题。谓其老，中国加快城镇化进程历时40年，城市化率由17%增长到56%，常年流动人口过亿，己经完成从一个从农业大国向工业大国的历史性过渡，并且将在数年内继续推进上亿人口在城市稳定落户。谓其新，就是我们的城市发展面临一系列新问题，也就是如何推进新型城镇化的问题。比如，如何有效地促成新型城镇化与工业化、信息化、农业现代化协调融合发展；再如，如何促进工业导向性城市发展向集成服务型、宜居型、绿色化和人文化导向性城市发展转化；还有，如何引导城市规划、建设和管理全过程、全部环节逐步实现数字化，智慧化，智能化，等等。这些新问题，都是中国城镇化进入新阶段面临的重大挑战和艰巨任务，也是实现中国由大国转为强国而绕不过去的一道坎。

　　多年来，伴随中国城镇化实践，各类涉及指标体系的研究成果充牛汗栋，在推进理论指导－总结实践－再引导实践创新这一循环过程中，有一些报告曾发挥过不同程度的积极作用。现在读者们看到这本《中国城市综合发展指标2018》（已经是第三本年度报告），就是一个已经在国内外造成重要影响（已出版日文全版）的指标体系，并且对于国内主管部门决策者们，地方政府，学术界，企业界，以及社会各界关注人士都带来重要参考和启迪价值。自信对这个报告的论断还不会有虚假广告的嫌疑。

（二）
　　中国人口众多、地区差异很大这一基本国情，决定了促进区域经济特别是城市协调发展具有重大理论和现实意义。借鉴国际经验和教训，特别是总结中国的区域经济发展规律，至少已经形成一个基本共识。当今中国，必须要继续从城镇化中寻求持续稳定增长的新动力新源泉，同时又要推动城市发展实现高效率、高效益、高质量、高水平。因此，在统筹城乡及其乡村振兴的同时，城市发展，特别是大都市圈的发展只能加强而不能有任何削弱。

　　总之，在一个人口和国土规模的大国，城市化发展的质量、规模和水平既是最终解决一国区域发展重大问题的关键、核心和基础，也是最终决定一国能否平稳、较快、可持续地实现现代化的必由之路。特别是在当今中国面临经济增长爬坡上坎，社会发展及社会文明建设进入关键阶段，生态环境保护任务更加繁重艰巨这一时期，可以说城市化就是类似中国围棋里能够决定成败的一个“眼”。

（三）
　　多年来，各级政府为了促进城市协调发展，陆续地认认真真地提供了包括战略设计，规划制订，政策配套等公共产品和服务。总体上看，这些公共产品和服务在实践中是有积极意义的，在局部地区也取得较好效果。但是，若从投入产出率，发展可持续性和人民群众获得感这三个维度进行客观评价，大部分所制定的战略也好，编制的规划也好，都产生了不如人意或者说人民获得感并不强的实施效果。这也是事实。所以，需要进一步总结过往中国城镇化道路中的偏差或失误。例如，以大规模土地开发替代人口规模化集聚的城镇化，以行政手段撒乡并镇或设立新区来扩大城市版图，以工业GDP优先而损害了生态环境和社会发展，以市市分离和城乡分割的行政管理体制来滞缓大都市圈快速形成，等等。

　　因此，有必要对中国的城市发展进行量化评价和评估，找出可复制、可推广的规律性东西来，这对于各城市发扬光大之所长、不断升级对标杆、找到差距加快改，十分必要十分迫切。我之所以欣然参与《中国城市综合发展指标》的研究开发，并为本书写点东西，也就是认为这个指标的研发者们，这本书的著作者们能够连续多年静下心来，不求利益回报，通过精心构建指标体系来对我国所有地级及以上城市的经济、社会和环境发展进行量化评价评估，是做了一件大好事，其社会影响不断扩大，品牌价值逐步提升，真是可喜可贺。

（四）
　　关于中国的城市发展指标体系，近些年来国内己有许多研究成果。就我所看到的一些而言，各有一些长处，或者说基本上有些还能自圆其说。但是，我想要指出《中国城市综合发展指标》有着独特的亮点。

　　一是比较好地解决了数据欠缺和数据失真的问题。凡研发建立经济社会发展指标体系，都必须首先解决好能够表征指标体系的数据是否具有可获得性和及时性，以及数据分析样本数量和数据结构合理性等问题。但是显然，我国现有统计体系的数据来源、指标定义、标准化格式、事后归集等基本特征，都是无法满足基于复杂数据结构、规摸化数据和时效性采集等来支撑城镇化指标体系研究的需求。另外，一些研究者为规避统计体系缺陷而力图设计出一套可自行采集并用于建立指标体系的抽样调查系统，但是，这在中国则又是一件难度更大甚至是无法达到设计者诉求的事情，比如调查表的主观设计缺陷，受访者的公正客观性无法保障，样板量严重不足等等问题。因此，我们经常看到的一些关于城镇化发展指标体系的研究报告，都会由于没有较好地解决可用数据的获得性、及时性和基本样本数量，导致其论据不科学，论证出偏差，论断有岐义。

　　为此，《中国城市综合发展指标》的研究者们，开创性地设计了一套集成三大类数据源的数据采集归集及其加工利用系统。即：30%左右选取于统计数据，30%左右获取于卫星遥感数据，40%左右采集于互联网大数据。从数据功效上来看，我认万，统计数据可以用来定义一些关键性可标化的常规现象，并且建立基本回归模型；卫星遥感形成的时空大数据可以用来客观表征空间变化与经济社会环境变化的关联性；互联网上包括人们消费、商务、通讯、娱乐、社交以及电子政务等客观行为所自动生成的大数据和任何可在线自动传输信息的终端设备数据，则可以用来描述隐藏在人人互联、人物互联、物物互联这一时代的经济社会关系。综上所述，虽然现在的数据源结构以及权重计算等还需要不断完善和升级，但是从建立城镇化指标体系所首先需要解决的要害问题而言，该指标体系确实在一定程度上可以稳定保障数据获取的及时性、精准度和数据量，以及其结构的合理性。

　　二是基于数据可获得、可比较和可回归，《中国城市综合发展指标》研发出一套既相对独立又紧密关联的，表现为“3×3×3”架构的指标体系。可以认为，地球就是一个由天、地、人、众生万物共同构成的一个巨系统，中国古代哲理大师用“一生二，二生三，三生万物”抽象地概况了这个巨大系统的变化规律。显然，“3×3×3”架构暗合了这一规律，任何试图构建一套评价评估巨系统变化的指标体系，都必须定位于一个系统的、动态的并且不断迭代升级的指标体系。由于人类活动主要在城市空间集中集聚，因而对城市物理空间和生态系统的人为干预力度及其滞后影响更大。为此，对城市发展指标体系的设计应该说更加需要具有战略意义和现实针对性，当然也只能坚持一个永远没有最好只有更好的目标定位。我以为，《中国城市综合发展指标》在指标体系的设计理念、指标间逻辑关系、体系架构等方面，力图揭示城市内部各子系统上下左右的关联性及其城市与外部各系统间的关联性。即将经济、社会和环境抽象出来，作为表征城市变化的顶层指标，往下再具体分解为９个中项指标，再往下继续分解为27个小项指标，同时用785组数据集来定义这些指标。基于上述，既有利于综合反映城市大系统的变化趋势，又有利于评价评估城市各子系统的变化值及其结构，相信对判断和指导城市的高质量、可持续发展具有重要参考价值。

　　三是《中国城市综合发展指标》设计了一些创造性的新指标，更进一步揭示了现代城市发展趋势。例如从“DlD人口”看城市发展的总量和品质；从“制造业幅射力”和“IT商业幅射力”与开放交流等元素的相关关系分析看产业发展对城市功能的不同需要。

　　四是国际比较，《中国城市综合发展指标2018》通过对比北京与东京两大都市圈在进入21世纪以后各类主要指标表现的变化，客观和有效地勾画出我国大都市圈发展的问题和方向。

　　综上所述，《中国城市综合发展指标》具有很好的前瞻性和战略性，是一套可以为中国城市高质量发展提供参照系的指标体系。
　　读后有感，特以文字记录之。

　　改革开放以来，中国经济持续高速增长，在赶超路上取得世界瞩目的成就，经济总量先后超越意大利、加拿大、法国、英国、德国和日本，到2010年已经跃升为世界第二，仅次于美国。伴随着高速的追赶进程，中国经济发展的大环境逐步发生变化，支持高速成长的因素逐步成为制约因素，经济起飞红利渐行渐远，中国经济前进的步伐逐步放慢，已经进入换挡降速、优化结构、提质增效的新阶段。

　　一、中国经济由高速增长转向高质量发展具有重要现实意义

　　党的十九大提出，“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，建设现代化经济体系是跨越关口的迫切要求和我国发展的战略目标。”这一判断对于现阶段处于转型之中的中国经济而言,有重大的现实意义。改革开放40年来，中国经济经历了长期高速增长，人们的生活水平大幅提高。根据世界银行的统计，我国人均GDP从1978年的156美元提高至2017年的8826美元，目前已迈入中高收入国家行列①。但是，长期的粗放式高增长也带来了高杠杆、高能耗、高污染、贫富差距扩大等诸多问题。与此同时，劳动力、环境资源、土地、资金和汇率等要素成本也大幅提高。过去依靠债务扩张、低劳动力成本、资源和能源高消耗的经济增长模式面临不可持续、发展不平衡的问题。因而，我国经济实现由高速度增长转向高质量发展，就成为一个重大抉择。这种转变，是保持经济持续健康发展的必然要求，是适应我国主要矛盾变化和全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的必然要求，是遵循客观经济规律发展的必然要求，是主动适应经济新常态、突破发展瓶颈的现实选择，是当前和今后一个时期确定发展思路、制定经济政策、实施宏观调控的根本要求。

　　二、影响中国经济高质量发展的五个因素

　　实现高质量发展必须解决一系列制约因素，首要的是转变观念，要由数量优先转到质量第一、效益优先；要由非均衡发展转到重视结构优化，环境保护，注重社会文明提升，完善社会治理。其次是要转变发展方式，由粗放型转到集约型，由要素投入型转到创新驱动型，由外需驱动型转到内需主导型。当前，影响中国经济高质量发展的因素主要包括五个方面。

　　第一，人力资本。从我国人口年龄结构变化看，过去支持经济长期高速增长的人口红利因素在逐渐消退。根据国家统计局公布的数据，2012－2018年，我国劳动年龄人口的数量和比重连续７年出现双降，７年间减少了2600余万人。在人口增长的重大转折期来临的背景下，提高国民教育水平和科学文化素质,发挥高质量的人力资本红利（例如工程师红利）将成为高质量发展阶段的重要推动力。

　　第二，技术进步。从增加资源投入的粗放式增长，转向讲求效益的高质量发展，需要技术进步带来的效率提升和产品质量的改善。同时加快技术发展也有助于价值链延长和提升，适应全球产业升级趋势。

　　第三，有效的制度安排。有效的制度安排能使权、责、利激励相容，使人更积极地投入。通过恰当的制度设计，能鼓励创新、促进竞争，提高资源的配置效率，引导经济转向高质量发展。

　　第四，对外开放质量。自由开放为要素跨区域流动和有效配置提供了途径。通过对外开放，不仅可以获得更大的市场，也可以利用国际上的要素资源以弥补中国禀赋的不足。

　　第五，资源和环境质量。粗放式的增长是以高能耗和高污染为代价的，资源约束日益趋紧，大气污染仍然严峻，水体污染、土壤污染突出。合理的资源使用结构，资源节约型社会建设，良好的生态环境和人居环境，是高质量发展的内在要求。

　　三、如何实现高速增长向高质量发展的转变

　　实现高速增长向高质量发展转变，需要在宏观政策、区域政策、经济体制等诸多领域作出巨大努力。具体措施看，要着力抓好以下八个方面的工作。

　　第一，努力保持宏观经济环境的平稳。高质量发展需要平稳的经济环境，避免经济大起大落是确保社会稳定的前提条件。质量优先不等于不要速度，合理的速度还是质量提升的一个重要条件。如果调整过猛使经济失速，将引发各类风险，高质量发展也无从谈起。这需要一以贯之地坚持稳中求进的工作总基调，保持宏观政策的稳定、平衡、协同，确保经济运行在合理区间。

　　第二，提升人力资本。根据联合国的数据，2016年我国中等教育和高等教育入学率分别为77%和48%，虽然高于世界平均水平，但是和发达国家如美国相比尚有较大差距（2016年美国中等教育和高等教育入学率分别为95%和86%）。我国人力资本的质量仍有巨大提升空间，特别是中高级职业教育，还十分落后。从财政投入看,我国财政性教育经费占GDP比例自2012年连续超过４%，但较美国的７%仍有差距。需要继续加强教育经费投入，同时调动全社会办教育的积极性。加快提高教育现代化水平，加强对基础教育、农村教育的支持，促进教育公平，加快普及高中阶段教育，提高高等教育发展水平，优化教育结构，统筹推进双一流建设，培养大批创新人才，加快培养各类紧缺人才。深化产教融合，开展大规模职业技能培训，政府部门增强社会职能服务就业创业，加强人力资源供给和需求的匹配。

　　第三，以创新驱动增长。创新是引领发展的第一动力，要以科研创新、管理创新和产品创新支撑高质量发展。在我国人口红利和全球化红利不断下降的情况下，需要靠创新带来的生产率提升，突破资源能源环境的瓶颈。需要进行基础性研究突破，更好地应用研究成果，深化科研体制改革，加大关键领域、重点环节的核心技术研发力度，加强高水平人才的培养。

　　第四，提升供给体系的质量。企业必须转变观念，适应新时代消费需求的新变化，大力发展新经济，提供更高质量的产品和服务。深化供给侧结构性改革，增强经济质量优势，提升产业价值链，发展高端制造、智能制造和数字经济，推动新技术和实体经济的融合。继续加强基础设施网络建设，支持传统产业优化升级，通过改革把过剩产能、高污染产业中要素资源逐步转移，优化配置效率。进一步发展服务业。我国服务业近年来已经壮大，但质量层次仍有待提高，要瞄准国际高标准。金融以服务实体经济为本，加强金融监管，促进金融制度良性变迁，深化金融体制改革，完善融资结构。

　　第五，保护生态环境，有效利用资源。加快生态文明体制改革，打好污染防治攻坚战，降低排放，促进能源清洁化，健全管理机制和跨地区协调，精细管理不搞一刀切。提倡节约高效，加快形成绿色发展方式和生活方式，发展环保产业，研发推广绿色低碳技术。据统计，我国万元GDP能耗2017年降至不足0.6吨标准煤 / 万元，较改革开放之初累计降低77.2%，节能减排工作取得成效，但需进一步推进。健全自然资源资产产权制度，运用市场化手段，完善资源环境定价。

　　第六，通过乡村振兴和区域协调发展，共享高质量发展成果。共同富裕是社会主义本质的重要体现，需要实施乡村振兴战略和区域协调发展战略，推进农业农村现代化，深化农村土地制度改革，支持老少边穷地区加快发展，协调东中西部区域协调发展。把好公平与效率之间的平衡，缩小城乡、区域、行业收入差距，共享高质量发展成果。

　　第七，加快完善体制和政策环境，树立正确的政绩观。完善产权制度和要素市场化配置，完善国资管理、深化国企改革，放宽准入，促进竞争。完善鼓励创新发展的制度环境，保护知识产权，打击侵权盗版，促进形成鼓励原创、宽容失败的创新文化。加快形成推动高质量发展的指标体系、绩效评价、政绩考核，不必过度关注经济增长的短期波动，扭转过去唯GDP论的衡量标准。

　　第八，提高对外开放质量。顺应国际发展新趋势，促进贸易平衡，注重出口商品的质量和附加值的提升，大力发展服务贸易，培育贸易新业态、新模式。签订和升级自由贸易协定，推动高标准的贸易自由化。进一步放宽市场准入，落实好新制定的外商投资法，同时有效引导支持对外投资，倡导和推动共建“一带一路”。

　　在刚刚过去的2018年，我们隆重纪念了改革开放40周年。如果梳理这40年来的突出成就，城镇化无疑会在其中。40年来，我国城镇化率从17.9%上升到59.8%，城镇人口从1.7亿增加到8.1亿，城市数量从不到200个增加到673个，城市建成区面积从7438平方公里增加到5.6万平方公里。在这个过程中，所有城市的人口规模、经济规模和空间规模都得到了空前的大幅扩张。

　　事情从去年，也许更早，出现了变化，城市分化趋势越来越明显。在《中国城市综合发展指标2018》一书中，我们可以找到很多仍在健康发展的城市，但与此同时，有些大城市带“病”生存，还有一些城市人口在净流出，“收缩城市”的提法也开始见诸报端。这说明，一味依靠过去各自扩张、单打独斗的经验来谋求城市发展，行不通了。而发达国家城镇格局呈现出的都市圈化特征，则值得认真研究借鉴。伦敦、巴黎、纽约、东京在所在国城镇化率超过50%后，相继形成了包括周边区域在内、面积1.2－２万平方公里的大都市圈。其原因在于，当人口的超量集聚推高中心城市各类成本后，其产业和功能会跨越行政边界向外拓展，于是从中心城市空间蔓延转向组团发展。多数发达国家都曾为促进都市圈发展制定规划或法案，如英国从1940年代开始编制大伦敦规划，到2000年后仍制定了４版空间发展战略规划；日本从1956年起先后制定５轮首都圈整备规划，引导东京制造业等功能向外围疏解。通过政策引导，这些地区都市圈建设成效很显著，成为全球经济最效率、创新最活跃的地区。当我国城镇化进入快速发展的中后期，遵循规律并顺应现实需要，推动形成现代化都市圈，就成为一种必然。

　　今年２月，经国务院同意，国家发展改革发布《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》。这份文件提出，发展都市圈要坚持问题导向，以促进中心城市与周边城市（镇）同城化发展为方向，以创新体制机制为抓手，着力做好基础设施一体化、产业分工协作、统一开放市场、公共服务共建共享、生态环境共保共治、城乡融合发展等工作。文件还提出了都市圈发展目标，即到2022年，都市圈同城化取得明显进展，基础设施一体化程度大幅提高，阻碍生产要素自由流动的行政壁垒和体制机制障碍基本消除，成本分担和利益共享机制更加完善，梯次形成若干空间结构清晰、城市功能互补、要素流动有序、产业分工协调、交通往来顺畅、公共服务均衡、环境和谐宜居的现代化都市圈；到2035年，现代化都市圈格局更加成熟，形成若干具有全球影响力的都市圈。

　　培育发展现代化都市圈，基础设施互联互通是前提。参照国际经验并结合国内实际情况，《指导意见》将都市圈定义为，城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以１小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。通勤是都市圈的主要特征，而完善的基础设施是通勤的前提条件。尽管我国交通等基础设施发展很快，高铁、桥梁等成就举世瞩目，但都市圈内的交通还存在一些问题，如市域（郊）铁路发展滞后，跨区域城市轨道交通线路难以统一规划、统一审批、统一实施，城际断头路、瓶颈路大量存在，各类交通工具衔接不畅，等等。都市圈建设要扭住交通这个“牛鼻子”，重点是增强都市圈基础设施的连接性和贯通性，推动一体化规划建设管护，提高通勤效率，降低通勤成本。要增加城市间公路通道，加快构建高速公路、国省干线、县乡公路等都市圈多层次公路网，特别是要着力打通“断头路”，提升都市圈路网联通程度。要打造轨道上的都市圈，在有条件地区编制都市圈轨道交通规划，推动干线铁路、城际铁路、市域(郊)铁路、城市轨道交通“四网融合”，探索都市圈中心城市轨道交通适当向周边城市(镇)延伸。

　　培育发展现代化都市圈，通过市场配置资源实现产业分工协作是关键。据有关机构分析，我国都市圈中心城市与周边外围城市间社会经济联系不够紧密。2017年都市圈中心城市与周边外围城市之间每天平均人口流动规模最高的是深圳，仅12万人次，远低于东京都市圈内三县平均向东京都每天通勤86万人的规模；大部分都市圈中心城市与周边外围城市之间经济互相投资规模不足50亿元。究其原因，是我国大中小城市之间缺乏功能分工，各类城市同质化发展严重，因此互相间不仅缺少交流的动力，甚至在劳动力、资本、科技等要素流动方面设置制度性壁垒，地方保护主义大量存在。都市圈建设中必须首先清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法，营造规则统一开放、标准互认、要素自由流动的市场环境。要树立“一盘棋”的思维，以城市间专业化分工协作为导向，构建大中小城市和小城镇特色鲜明、优势互补的发展格局。一方面中心城市要增强核心竞争力和辐射带动能力，推动中心城市产业高端化发展，为周边中小城市留出发展空间，不能靠行政级别优势过度虹吸资源；另一方面中小城市也要依托多层次基础设施网络，增强吸纳中心城市产业转移的承接能力和配套能力，夯实制造业基础，促进城市功能互补、产业错位布局。

　　公共服务共建共享和生态环境共保共治是现代化都市圈成熟度的重要标志。只有实现成本共担，都市圈内城市的协同发展才可持续。我国教育、医疗、文化、体育等公共服务资源大多按照行政等级配置，城市级别越高，资源占有越多，这是部分大城市过度集聚人口的重要原因。政府要加快推动都市圈内社会保障和公共服务一体化和均等化的进程，调整公共服务和基础设施的数量、结构和布局来适应人口增长带来的有效需求，并通过体制机制创新引导优质资源向周边中小城市流动，用优质公共服务资源共享带动都市圈内人口迁移。要以推动都市圈生态环境协同共治、源头防治为重点，通过编制实施都市圈生态环境管控方案、以都市圈为单元制定环境保护目标任务等方式，构建绿色生态网络，推动环境联防联治，在一体化同城化发展中实现生态环境质量同步提升。

　　城乡融合发展是培育发展现代化都市圈不可忽视的重要内容。我国发展的不平衡不充分，突出反映在城乡之间，发展的最不平衡是城乡发展不平衡，最不充分是乡村发展不充分。在都市圈中，不仅有中心城市和周边城市，也会有很多小城镇和大量乡村。由于靠近城市，接受城市辐射带动多，这些农村地区通常发展基础较好。通过健全体制机制，搭建联结城乡的功能平台，促进城乡之间生产要素更为通畅有效的双向流动，有条件做到以城带乡、城乡一体，率先实现城乡融合发展。

　　培育发展现代化都市圈是我国推进新型城镇化建设中的新课题，需要从理论到实践不断完善，需要市场主导、政府引导、因地制宜、久久为功，决不能一哄而起，急于求成。从国外经验看，都市圈形成一般也经历了20年左右的时间。我国区域发展不平稳，都市圈的发展阶段和发育程度差异较大。一些都市圈经济社会发展一体化程度较高，城市间人、物、资金、技术等交往频繁，总体较为成熟；一些都市圈尚处于形成初期，中心城市实力不足，对周边辐射带动的能力和意愿都不强。培育发展都市圈，要遵循城镇化发展规律，顺应产业升级、人口流动和空间演进趋势，充分考虑不同都市圈现有基础和发展潜力的差异性，科学确定各自的功能定位、发展目标和实现路径。特别是要充分发挥市场配置资源的决定性作用，政府只在规划政策引领、空间开发管制、公共资源配置、体制机制改革等方面更多发挥作用，引导都市圈有序发展。至于哪些城市有条件发展现代化都市圈，在发展都市圈中有什么优势抑或是短板，在《中国城市综合发展指标2018》中或能找到部分答案。

　从改革开放40多年来我国城镇化发展看，其运动形态既符合城镇化发展的一般规律，也展现出一些典型的中国特征。从未来发展趋势看，客观规律仍将决定其基本走向，发展阶段的转换也会表现出一些新的物理表征和运动特点。

　　１．城镇化在经济社会发展中具有不可替代的作用，过去是，将来也是。改革开放以来的经济增长中有相当部分可以通过城镇化进行解释，比如，农村劳动力转移带来的劳动生产率提升，城镇建成区人口规模和密度大幅提高带来的分工细化、土地增值和市场拓展，以及信息成本、学习成本和创新成本的降低等，这些都产生了强大的增长动力。几亿人口生产方式的改变，对家庭及个人的生活方式、思想观念的影响十分深远，并主导了社会结构的调整、社会矛盾的转换和社会文明的演进。从制度变迁的角度看，城镇化推动了城乡二元分割体制的逐步破除，并通过市场的力量特别是劳动力流动重构了城乡关系。从计划经济向市场经济的体制转型，以及不同阶段的发展理念、战略部署和政策设计，均在城镇化进程中的留下了鲜明的历史印记。从城镇化成熟期国家的经验看，我国城镇化率还有较大的上升空间，农业耕作技术的进步可能意味着人多地少国家的城镇化率更高。更为重要的是，城镇化水平并不限于城镇化率这一数量型增长指标，而将更多地体现于内涵更为丰富的质量型发展。因此，在城乡差距还没有基本消除之前，其本身所固有的对经济社会发展的巨大推动力仍将继续发挥作用。需要改变的只是对城镇化过于单薄的理解，比如，对人口数量、规模或大或小的纠结，对硬件、“特色”、“名片”等显绩的过度偏爱，而应转向深入思考什么是、怎么能实现真正的城镇化高质量发展。

　　２．城市胜利的根本原因在于人口聚集以及随之而来的规模经济效应，过去是，将来也是。14亿人口大国城镇化带来的国土空间结构和生产力布局的变化，需要更富有想象力的大空间历史性穿透，无论是城市还是大城市群的发育可能还只是“少年”。随着户籍、土地、社会保障等制度改革的不断深化，包括人口在内的各类生产要素得以在全国统一市场自由流动，城镇化运动的基本规律将展现出人类发展史上前所未有的巨大威力。超大型城市群将在珠三角、长三角、京津冀等地区不断成长，中心城市、次中心城市、大城市、中小城市和村镇共同组成的复杂巨系统，将聚集和承载越来越多的人口、产业与创新，并在形态与功能上改变“全球城市”的定义和竞争格局。便利的交通与通信将在一定程度上缓解中心城市的压力，但这并不意味着会削减它的吸引力，可能会相反地进一步放大它的辐射力，赋予周边更大半径内其他城市更广阔的发展空间，并将更多的次中心城市、大中城市融合成为统一的有机体。从重视小城镇、限制大城市到以城市群为主体形态，从行政划定的名义上的城市群到由市场力量形成的真正城市群，实践反复证明一个道理—政策改变不了规律。面对人类发展史上前所未有的机遇与挑战，如何在较小的国土空间上满足数亿人口的生产、生活、生态需要，构建安全、高效、文明、和谐的经济社会运行秩序和人与自然关系，必须跳出传统行政区架构下的体制机制设计和思维行为方式。如何系统性地提升经济、社会、空间等治理能力，以适应超大型城市群的高效运转，将成为未来城镇化能否顺利推进的关键。

　　３．城镇化的核心任务是让更多的人过上现代化的生活、城市的竞争归根到底是人的竞争，过去是，将来也是。越来越多的城市将从限制人口落户转向主动吸引更多的人特别是年青人的流入，尽管可能在初衷上仍基于推动经济增长的考量，而没有认识到更深远的影响。从根本上讲，城市的意义在于为市民提供优质的生产生活条件和环境，并动态优化其系统功能以适应人口结构及其需求的不断变化。这需要城市规划者、建设者、管理者把以人为本的理念融入血液，无论是打造大区域优质生活圈还是城市微社区更新，都需要以方便市民生活和人的发展为依归。由于长期偏重于经济增长目标，导致许多城市或多或少地患有快速工业化、城镇化的“后遗症”。规划先天不足，后天开发混乱无序，生活生态配套严重不足等，都迫切需要调整思路和方向，紧扣更好地满足市民需求，系统、精心、有前瞻性、有步骤地进行“修补”或“改造”，用心打好“存量牌”，让出行更便捷、让社区更温馨、让林荫更茂密、让生活更惬意。城市要追求的不是灯光闪烁、不是高楼林立、不是道路宽广，因为这些都是手段，真正的目的是市民们的舒适幸福、游客的留恋忘返。值得注意的是，在越来越开放的竞争环境中，城市能够吸引什么样的人将决定它会成为什么样的城市。尤其是城市管理者追求的价值理念、对市民需求的感知能力、制度创新能力的差异，将成为决定城市竞争成败和层级的核心要素。

　　４．城镇化的变在于其使命已不限于推动经济增长和城乡协调，而是将在现代化所有维度上、在国土空间格局的系统调整中发挥作用。我国城镇化已从工业化的主战场升级为现代化的主战场，过去面向推动工业增长、面向解决“三农”问题的历史定位已显得有些狭窄。我们不得不在中国特色主义现代化的完整定义里，重新思考城镇化下一程的新使命。城市发展的目的应从服务于经济转向服务于人，城市发展的逻辑应从追求经济增长转向系统性地推动社会结构、经济结构、空间结构三者间的协同优化，进而实现从一维的数量型到多维的质量型发展的根本性转变。城市发展的路径应从生产型城市转向生活型城市、从制造型城市转向创造型城市、从行政区转向优质生活圈。城市的空间结构应从以生产空间特别是工业空间为主转向生产空间、生活空间、生态空间、文化空间更有机的组合。经济发展、人文环境、生态建设、公共服务、社会治理，以及人的现代化本身，将更为一体地构成现代城市发展的内核。单纯的经济思维已变得缺乏竞争力，因为生态亦经济、人文亦经济、法治亦经济，而人本身则是更大的经济。从更宏观的视野看，在资本、人口乃至土地等要素趋向“自由流动”的情况下，城市群及城市发展能级的差异会进一步加剧后发地区的劣势。以经济和人口总量或密度衡量的地区差距也会进一步拉大，一些城市将会难以避免地开始“衰落”，但这恰恰会带来国土空间结构的优化和人均水平更加均衡，以“人”而不是以“地”为单位衡量的现代化进程仍在持续推进。

　　小结．城镇化的使命已经转向服务现代化建设这一战略任务，进而转向追求具有更丰富多元目标组合的高质量发展；如何更好地满足广大市民现代生活的需要将成为中心任务，因为每个城市都不得不面对现代市民“用脚投票”的考验；更多的人口向超大城市群地区聚集会成为不可逆的趋势，并从根本上改变城乡区域结构和国土空间开发格局，由此带来的国际竞争优势足以弥补人们对超大城市的抱怨；单体城市的发展需要“优秀的管理团队—更强且富有弹性的制度创新能力—更有吸引力的发展环境”所形成的综合竞争力，发展路径将转向“社会结构—经济结构—空间结构的协同优化”，而这其中最为关键的是真正地践行以人为本。也许，这些都是未来城镇化发展的变，但城镇化发展的基本规律和内在逻辑没有变，也不会变。