【专家述评】杨伟民：推动城市高质量发展的指标体系

　　国家发展和改革委员会发展战略和规划司和云河都市研究院研制的《中国城市综合发展指标2018》，是迄今为止我所见到的最具时代性、科学性、国际性、有用性的中国城市发展状况的综合评价。也是对中国城市健康状况的一份综合“体检报告”，每个城市都能从中看到自己的城市哪些指标是健康的、哪些指标是亚健康的、哪些指标是不健康的。每个城市都可以据此或保持健康状态、或加强锻炼预防城市病、或加快治理城市病。既然是“体检报告”，就有必要年年“体检”，不断增加新指标，反映新情况，查找新问题。

　　城镇化是中国经济社会发展的持久动力，中国城镇化的路程还很长远。同时，中国经济已转向高质量发展阶段。城镇化发展和高质量发展两大历史潮流在汇合了。城市是经济发展的主体，也是高质量发展的空间载体，城市高质量发展了，整个中国的高质量发展才能实现。

　　我们要促进经济发展、社会发展、可持续发展的空间均衡。我们每天都在说的发展概括起来主要是3个：一是经济发展，主要是GDP的增长；二是人的发展或社会发展，主要是增进人的幸福和社会进步；三是可持续发展，主要是自然再生或生态环境保护。高质量发展，不是仅就经济发展而言的。如果一个城市的经济规模很大、质量也很好，但生态环境很糟糕，雾霾频频光临，就不是高质量发展。同样，如果经济指标很好看，但连城市居民的居住问题都解决不好，多数人特别是常住外来人口买不起甚至租不起功能比较完备的住房，人的发展也就谈不上。这样的城市是畸形的，不是高质量的。

　　我们要推进质量变革、效率变革、动力变革。过去中国经济发展的高速度，主要靠产品产量的规模扩张，靠要素的高强度投入，靠货币的大规模投放，靠劳动力的无限供给，靠房地产、出口和投资的拉动,消耗了大量无法再生的耕地、能源、矿产资源。

　　推动质量变革，就是要从主要依靠扩大产品产量实现发展，转向通过提高产品质量实现发展。如果中国的每一个城市都有一两个质量达到国际先进水平的产品，就会形成高质量的生产体系。推动效率变革，就是要从主要依靠扩大要素投入规模实现发展，转向主要依靠提高要素效率实现发展，提高劳动效率、资本效率、土地效率、资源效率、能源效率、环境效率以及大数据的效率等等。推动动力变革，就是要从主要依靠旧动力，转向主要向改革开放要动力，向科技创新要动力，更多依靠新产业新技术新业态的带动，更多依靠内需特别是消费的拉动。

　　推动三大变革的主战场在城市。如果有一套城市高质量发展的指标体系，各个城市就会在三大变革中你追我赶，而不是在招商引资和GDP中你追我赶了。

　　我们要形成实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同的现代产业体系。城市的基础在产业，城市的繁荣在产业兴旺。一个城市不可能什么都搞，成就“十全武功”，但一个城市的产业发展，必须协同共进，不能单兵突进。科技创新必须同实体经济特别是制造业、IT产业的发展相协同，不能是科技创新和经济发展两张皮。创新不能仅看研发投入，还要看科研成果是否转化为现实生产力。现代金融必须立足于服务实体经济，不能孤立发展、自我循环、自娱自乐，所以不能仅以金融占GDP的比重来评价是否是金融中心。教育发展必须跟上实体经济、科技创新、现代金融的发展潮流，不能滞后于经济社会发展需要。房地产发展要以满足居民有支付能力的需求为基础，要与其他功能及其人口集聚的速度规模相适应，过快则带来空置，过慢则造成供给不足。

　　我们要建立市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的经济体制。推动高质量发展，根本途径是形成向高质量自动转轨的制度环境。世行《2019年全球营商环境报告》显示，我国排名跃居全球190个经济的第46位，比去年提高32位，这主要反映的是北京和上海的改革进展。国内也有一些机构对各城市的营商环境做了评价，城市之间的营商环境很不平衡，现在的地区增长分化，除了海拔、温差、湿度等自然差异外，很大程度上是体制之差、改革之差。城市要根据自身的情况，主动改，自主改，改革越快、越深入，营商环境越好，才能越早进入高质量发展阶段。

　　习近平总书记在去年中央经济工作会议上要求加快形成推动高质量发展的指标体系。有必要制定一套衡量城市高质量发展的指标体系，引导城市在高质量发展中比学赶帮、争先创优。《中国城市综合发展指标》已经初步具备了这一功能，还可以在以下几个方面进一步完善。

　　第一，进一步增强时代性。指标要体现当代发展潮流。要体现当代中国发展大趋势，反映高质量、高效率、协同性、新动力；体现科技革命和产业变革大趋势，反映移动互联、云计算、大数据、新能源、智慧城市等的进步；体现改革开放，反映政府职能的转变、审批的减少、营商环境的改善；体现软环境的重要性，例如垃圾分类制度可能比硬件上建设多少垃圾处理设施更重要。

　　第二，进一步增强科学性。目前国内对地区和城市的综合评价指标已经有不少了，但也有不少争议，主要是科学性有欠缺。《中国城市综合发展指标》好就好在从环境、社会、经济三个纬度即三个发展来评价城市发展，体现了空间均衡。如果再增加反映高质量的指标，增加体现满足人民美好生活的指标，就会进一步提高科学性，成为中国第一个全面反映城市高质量发展的指标体系，并会变成各地区高质量发展都要参照的指标体系。同时，科学性要求指标涵义要清晰，可计量、可评估、可比较。

　　第三，进一步增强国际性。就是总体上要符合国际规则，也就是可以用这套指标同时评价世界上的其他城市，可以进行国际比较。例如，城市的定义就要国际可比。中国至少有三个由大到小的城市概念，一是行政区，即城市的行政区面积；二是城区，即设区的行政区，现在京津沪所有县都改成了区，行政区和城区范围一样了，但在多数设区的城市，城区是小于行政区的。三是中心城区，北京的中心城区是城六区。其实在很多情况下，城市的比较和评价应该使用第三个概念进行，否则，国内不可比，国际上也不可比。

　　第四，进一步增强有用性。指标既是对发展结果的评估，也是推动工作的准绳，能对指导城市工作有现实意义。为了增强有用性，《中国城市综合发展指标》可明确为检验中国城市高质量发展的指标体系。正在谋求高质量发展的中国各城市对此的需求十分急迫。可由国家发改委规划司向上级领导机关报告，并同步向各城市推荐。进一步挖掘指标价值，既要有数据比较，也要进行数据分析，可以给需要的城市开出高质量发展的“体检报告”。同时，可以向上和向下延伸评价，向上覆盖城市群、都市圈，形成如京津冀协同发展、长三角一体化、粤港澳大湾区的评价。向下可以覆盖到县级市，中国城市数量的大头在中小城市。