【专家述评】徐林：高质量发展需要高质量城镇化支撑

　　城镇化是中国经济社会过去四十年快速发展的动力之一，因为城镇化本质上是个结构性改革问题，通过放开要素流动的城乡和区域限制，促进了要素的自由流动和高效配置，这依然是未来中国高质量发展的重要推动力，因为高质量的城镇化有利于进一步提高资源的配置效率。所以，城镇化未尽的改革和资源配置效率提升，在中国还具有很大的空间，需要继续努力从各方面予以挖掘。

　　去年召开的中国共产党第十九次代表大会提出，我国已进入由高速增长向高质量发展转变的阶段，实现高质量发展需要发展的方方面面来支撑，考虑到我国各类资源和要素的配置主要集中在城镇化地区，因此，提高城镇化和城市发展质量，毫无疑问是支撑高质量发展最重要的领域。

　　改革开放以来，我国经历了世界历史上最快速的城镇化发展历程，在短短四十年间，我国城镇常住人口达到了7.9亿人，城镇化率达到了57.4%，平均每年提高1个多百分点，有关研究甚至认为我国城镇化率可能已经超过了60%；城镇建成区面积不断扩大，达到10万平方公里，其中城市建成区面积约为5万平方公里。

1、问题与挑战

　　在城镇化快速发展过程中，也积累了很多不容忽视的问题，这些问题的存在降低了我国城镇化和城市发展的质量，值得高度关注并认真加以解决。

　　（1）大量城市常住人口不能市民化，造成城市内部的二元结构。目前我国异地转移的农村转移人口约为2.7亿人，此外还有8000多万城市间转移就业的常住人口。这些人由于不能获得市民化的待遇，他们处于在经济上被作为劳动力利用，但社会上不能获得公平福利待遇的被歧视地位。他们实际上为我国压低城镇化和城市发展的成本做出了牺牲和贡献，我们引以为豪的城市光鲜亮丽，背后是这批人的辛酸、牺牲和无奈。这些城市新移民在所在的城市缺乏归宿感，也没有主人感，长期处于漂泊的状态，很难形成对自己人生和事业的长期稳定预期和规划，更难以成为城市社会秩序的维护者和建设者。

　　（2）无序扩张的城市空间和低效利用。在城市发展过程中，许多城市规划设立了数量过多、规模过大的新城新区和各类产业园区，一些城市现有新区和园区尚未开发饱和，就热衷于设立新的更大面积的城区或园区，最终导致城市土地空间利用效率难以提高，还产生了不少鬼城空城和空心镇现象，积累了大量的房地产库存。“土地城镇化快于人口城镇化”现象的存在，使得过去十几年我国城市土地利用效率或土地集约化利用程度不仅没有提高，反而持续下降，这一趋势显然不利于有效保护耕地，背后的土地产权因素和土地财政因素值得认真探讨和改进。

　　（3）基础设施网络建设摊子过大、布局不够合理。许多城市由于城市规划区范围过大，导致基础设施网络覆盖面相应扩大，加大了基础设施投资规模和政府的债务负担，基础设施建设运营财务不可持续，潜伏着较大的债务风险和金融风险。基础设施网络布局不合理的问题也比较普遍，一些城市基础设施网络密度与人口密度不匹配，人口密度高的中心城区由于设施建设难度大、成本高，反而密度不够，而人口密度相对较低的地区因建设难度较小反而网络密度较高，使得基础设施网络利用率不高和供给不足的状况并存，基础设施供给和需求之间存在空间错配现象。

　　（4）城市的开放性和包容性不够。出于对城市管理难度和城市秩序的担忧，随着城市规模的不断扩大，我国城市普遍存在城市规模越大、开放和包容度越低的现象。这一为了便于管理和维稳而牺牲城市开放包容度的做法，实际上会制约城市规模经济和范围经济对经济增长和分工效率提高的积极作用，削弱城市的创新能力和创业空间，使城市这个由各类要素聚集而成的有机体的活力和创新力受到削弱。共建、共享、共治的治理理念在城市社会治理中没有得到全面落实。

　　（5）城市规划缺乏科学性和前瞻性。城市规划理念、方法和制度方面的缺陷，使得我国城市规划不能科学合理地引领并规范城市的建设与发展。有的城市规划规划面积和人口规模过大，规划期满后却相去甚远；有的城市规划试图控制的城市面积和人口规模又过小，规划期未到就被实际发展状况突破，规划的刚性约束与经济发展基于市场机制的弹性之间难以匹配协调。与城市发展相关的不同规划之间缺乏统筹协调，规划之间相互矛盾甚至打架的现象也比较普遍，影响了规划的权威性和实施效力。

　　（6）城市产业结构趋于老化，转型升级偏慢。一些老工业基地城市和资源型城市正面临转型升级的压力和传统产业动能转弱的挑战，城市发展的产业支撑变弱，就业机会流失，导致城市人口外流，一些城市特别是北方地区的老工业城市因此面临衰退凋敝的风险和压力。

2、方向与举措

　　要提高我国城镇化和城市发展的质量，必须采取制度、政策、技术等方面的诸多举措，持续认真地加以解决。

　　（1）加快农村转移人口市民化。这是党的十九大进一步明确提出的要求。各类城市，无论是超大城市、特大城市还是大城市和中小城市，都应该采取措施让那些已经在本城市有稳定就业、有意愿落户的农村转移人口有自主选择落户或不落户的权力，并为那些在本地就业的农业转移人口和其他非户籍就业常住人口提供与本地居民同等的公共服务。因为这批已经在本地就业的人群，他们对当地经济和税收的贡献与本地居民是同等的，有的甚至高于本地居民，从公共财政和公平正义的角度看，没有任何理由对他们实施福利歧视政策。此外，由于人口流动主要是从经济不发达的落后地区流向经济发达地区，加快城市常住人口市民化，将促进我国经济的空间分布与人口空间分布更加协调均衡，这将有利于促进我国区域、城乡的协调发展，对十九大提出的实施区域协调发展战略和乡村振兴战略都具有推动支撑作用。农村人口更多进入城市后，将更多接受城市现代文明的熏陶，将改善子女接受教育的条件，有利于人口素质的提高和人的现代化。

　　（2）强化城市的产业支撑。城市通过产业升级不断强化城市发展的产业支撑，是城市发展的必然选择，也是城市可持续发展的一个永恒话题。这并不意味着城市政府要投入更多的公共资源去直接支持产业发展。政府要做的主要是提供好的基础条件，包括基础设施条件和人力资本条件，构建有利于产业创新发展的更加开放包容清明的营商环境和产业生态环境，维护合理的产业发展成本环境，便于市场主体自主进行投资和吸引各类人才。我国的城市领导人和规划者一般都具有意愿和权力去选择城市的主导产业，但选择时需要考虑到每个城市的自身优势和区位特点，结合所在城市群或都市圈的功能定位，用产业集群、分工合作，或是城市纠缠、产业纠缠的理念去谋划自己的产业发展选择，更好发挥集群效应和分工效应。

　　（3）改善城市治理和城市管理。从城市起源来看，城市社会更具有公民社会的特征，这意味着城市治理也应该更多引入市民的参与，这需要维护城市治理的开放和包容，这也是现代城市的核心精神所在，是城市具有吸引力的根本保障。世界上最有活力和创新力的城市，都是最具开放和包容性的城市，中国也不例外。各类创新要素为什么更愿意选择在深圳地区集聚，很重要的一个原因就是深圳是一个移民城市，相比国内其他城市而言更具有开放性和包容性。城市治理的开放包容，更多引入市民阶层参与，可以增强市民的城市主人翁意识，把城市真正作为自己的家园，建设性地参与建设、维护、保护城市的美好。我国的城市管理需要更多的人性关怀，而不只是政府的权威和冷漠。推进互联网、大数据和人工智能等技术手段与城市管理的深度融合，还有很大的空间改善我们的城市治理和管理、提高城市公共服务的效率，增强城市管理和服务的智慧性、便民性、亲民性，智慧城市建设也是改进城市治理和管理的重要出路。

　　（4）科学规划城镇化空间格局。按照以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城市格局的要求，加快城市空间规划理念、制度和方法的改革，改变原有计划体制延续下来的规划理念和方法，引导好城市群、城市、小城镇协调发展所需要的经济产业布局、交通网络布局、生态空间保护、社会人文保护、军事战备等方面的规划，统筹推进相关领域的多规合一，是产业集群发展、基础设施网络支撑、城市城镇分工等相互协调与支撑，合理安排城市产业、交通、生态、生活、公共设施等方面的空间布局和功能融合，推进地上地下一体规划，统筹整合地上地下空间的利用和协调，更好利用城市地下空间，走紧凑式城市发展的道路，减少对空间资源的浪费，促进城市生态环境改善和可持续发展。

　　（5）创新城市基础设施融资机制。城市基础设施特别是城市轨道交通网络等，都具有一次性投入大、使用时间长的特点，需要适度超前规划和建设。城市基础设施通过债务融资解决资金问题，可以采取代际分担的方式，使城市基础设施建设的成本在代际间进行分摊，体现了的代际之间的公平，是一种合理的融资安排。目前我国很多城市基础设施建设面临融资难题和偿债风险，主要有两方面原因。一是基础设施建设规模摊子过大，导致投资规模和债务规模过大，二是缺乏有效的投融资机制保障，政府财政支出也相对不足。解决这一问题，除了要通过科学合理规划解决城市基础设施过度超前、规模过大、布局不合理等问题，还需要创新城市基础设施投融资机制，更好匹配政府资产和负债，更好盘活政府资产和收益，更好匹配债务融资的成本、期限与项目现金流和收益期之间的关系，增加长期融资工具的供给，为城市基础设施提供成本合理、期限匹配的融资服务保障。

　　（6）更加注重提高城市建筑质量。我国用不到四十年的时间将城镇化率提高了40个百分点，城市各类建筑像雨后春笋一样竖立在各个城市，这是全世界任何一个国家都不曾有过的建设规模和经历。可以想象的是，受技术、人工、资金、设计、理念等多方因素的制约，城市建筑过去存在的各类质量问题会随着时间的推移日益显现。到了今天的高质量发展阶段，我们有必要更加注重提高城市建筑质量，建筑设计和施工标准必须尽快进行修订并提高，应该以延长建筑生命年限和提高低碳节能水准等为标杆，加快提高城市建筑的质量。每平方米增加1000元的当今成本，在很多中高收入地区是完全可以被市场和消费者接受的，其带来的好处将延续几十年甚至上百年，可以产生一举多得的效果，完全值得为之投入并付出。

3、城市综合发展评价指标的意义

　　综上所述，城镇化和城市发展质量是一个十分综合的概念，需要从多方面加以考量和评价。恰恰是处于上述考虑，我们与东京经济大学周牧之教授所领导的云河都市研究院合作进行了《中国城市综合发展指标》的研究，对中国297个地级及以上的城市用统一的指标体系进行评价，以观察城市发展质量方面的总体和专项差异。

　　当然，任何用指标体系进行评价的方式，都不是完美的，即便指标体系的选择完美无缺，统计数据的真实性也未必经得起考验，都存在值得争议和改进的地方。好在这类评价只是参考，并非考核标准，不影响奖金发放也不影响升职加爵，允许我们边评边议边完善，不妨作为一项研究坚持下去，逐渐完善，既有利于形成城市发展质量的系统性观测评价，也使我们能够得到对城市发展质量观测时间序列完整的历史记录。