【专家述评】邱晓华：中国经济由高速增长转向高质量发展

　　在刚刚过去的2018年，我们隆重纪念了改革开放40周年。如果梳理这40年来的突出成就，城镇化无疑会在其中。40年来，我国城镇化率从17.9%上升到59.8%，城镇人口从1.7亿增加到8.1亿，城市数量从不到200个增加到673个，城市建成区面积从7438平方公里增加到5.6万平方公里。在这个过程中，所有城市的人口规模、经济规模和空间规模都得到了空前的大幅扩张。

　　事情从去年，也许更早，出现了变化，城市分化趋势越来越明显。在《中国城市综合发展指标2018》一书中，我们可以找到很多仍在健康发展的城市，但与此同时，有些大城市带“病”生存，还有一些城市人口在净流出，“收缩城市”的提法也开始见诸报端。这说明，一味依靠过去各自扩张、单打独斗的经验来谋求城市发展，行不通了。而发达国家城镇格局呈现出的都市圈化特征，则值得认真研究借鉴。伦敦、巴黎、纽约、东京在所在国城镇化率超过50%后，相继形成了包括周边区域在内、面积1.2－２万平方公里的大都市圈。其原因在于，当人口的超量集聚推高中心城市各类成本后，其产业和功能会跨越行政边界向外拓展，于是从中心城市空间蔓延转向组团发展。多数发达国家都曾为促进都市圈发展制定规划或法案，如英国从1940年代开始编制大伦敦规划，到2000年后仍制定了４版空间发展战略规划；日本从1956年起先后制定５轮首都圈整备规划，引导东京制造业等功能向外围疏解。通过政策引导，这些地区都市圈建设成效很显著，成为全球经济最效率、创新最活跃的地区。当我国城镇化进入快速发展的中后期，遵循规律并顺应现实需要，推动形成现代化都市圈，就成为一种必然。

　　今年２月，经国务院同意，国家发展改革发布《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》。这份文件提出，发展都市圈要坚持问题导向，以促进中心城市与周边城市（镇）同城化发展为方向，以创新体制机制为抓手，着力做好基础设施一体化、产业分工协作、统一开放市场、公共服务共建共享、生态环境共保共治、城乡融合发展等工作。文件还提出了都市圈发展目标，即到2022年，都市圈同城化取得明显进展，基础设施一体化程度大幅提高，阻碍生产要素自由流动的行政壁垒和体制机制障碍基本消除，成本分担和利益共享机制更加完善，梯次形成若干空间结构清晰、城市功能互补、要素流动有序、产业分工协调、交通往来顺畅、公共服务均衡、环境和谐宜居的现代化都市圈；到2035年，现代化都市圈格局更加成熟，形成若干具有全球影响力的都市圈。

　　培育发展现代化都市圈，基础设施互联互通是前提。参照国际经验并结合国内实际情况，《指导意见》将都市圈定义为，城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以１小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。通勤是都市圈的主要特征，而完善的基础设施是通勤的前提条件。尽管我国交通等基础设施发展很快，高铁、桥梁等成就举世瞩目，但都市圈内的交通还存在一些问题，如市域（郊）铁路发展滞后，跨区域城市轨道交通线路难以统一规划、统一审批、统一实施，城际断头路、瓶颈路大量存在，各类交通工具衔接不畅，等等。都市圈建设要扭住交通这个“牛鼻子”，重点是增强都市圈基础设施的连接性和贯通性，推动一体化规划建设管护，提高通勤效率，降低通勤成本。要增加城市间公路通道，加快构建高速公路、国省干线、县乡公路等都市圈多层次公路网，特别是要着力打通“断头路”，提升都市圈路网联通程度。要打造轨道上的都市圈，在有条件地区编制都市圈轨道交通规划，推动干线铁路、城际铁路、市域(郊)铁路、城市轨道交通“四网融合”，探索都市圈中心城市轨道交通适当向周边城市(镇)延伸。

　　培育发展现代化都市圈，通过市场配置资源实现产业分工协作是关键。据有关机构分析，我国都市圈中心城市与周边外围城市间社会经济联系不够紧密。2017年都市圈中心城市与周边外围城市之间每天平均人口流动规模最高的是深圳，仅12万人次，远低于东京都市圈内三县平均向东京都每天通勤86万人的规模；大部分都市圈中心城市与周边外围城市之间经济互相投资规模不足50亿元。究其原因，是我国大中小城市之间缺乏功能分工，各类城市同质化发展严重，因此互相间不仅缺少交流的动力，甚至在劳动力、资本、科技等要素流动方面设置制度性壁垒，地方保护主义大量存在。都市圈建设中必须首先清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法，营造规则统一开放、标准互认、要素自由流动的市场环境。要树立“一盘棋”的思维，以城市间专业化分工协作为导向，构建大中小城市和小城镇特色鲜明、优势互补的发展格局。一方面中心城市要增强核心竞争力和辐射带动能力，推动中心城市产业高端化发展，为周边中小城市留出发展空间，不能靠行政级别优势过度虹吸资源；另一方面中小城市也要依托多层次基础设施网络，增强吸纳中心城市产业转移的承接能力和配套能力，夯实制造业基础，促进城市功能互补、产业错位布局。

　　公共服务共建共享和生态环境共保共治是现代化都市圈成熟度的重要标志。只有实现成本共担，都市圈内城市的协同发展才可持续。我国教育、医疗、文化、体育等公共服务资源大多按照行政等级配置，城市级别越高，资源占有越多，这是部分大城市过度集聚人口的重要原因。政府要加快推动都市圈内社会保障和公共服务一体化和均等化的进程，调整公共服务和基础设施的数量、结构和布局来适应人口增长带来的有效需求，并通过体制机制创新引导优质资源向周边中小城市流动，用优质公共服务资源共享带动都市圈内人口迁移。要以推动都市圈生态环境协同共治、源头防治为重点，通过编制实施都市圈生态环境管控方案、以都市圈为单元制定环境保护目标任务等方式，构建绿色生态网络，推动环境联防联治，在一体化同城化发展中实现生态环境质量同步提升。

　　城乡融合发展是培育发展现代化都市圈不可忽视的重要内容。我国发展的不平衡不充分，突出反映在城乡之间，发展的最不平衡是城乡发展不平衡，最不充分是乡村发展不充分。在都市圈中，不仅有中心城市和周边城市，也会有很多小城镇和大量乡村。由于靠近城市，接受城市辐射带动多，这些农村地区通常发展基础较好。通过健全体制机制，搭建联结城乡的功能平台，促进城乡之间生产要素更为通畅有效的双向流动，有条件做到以城带乡、城乡一体，率先实现城乡融合发展。

　　培育发展现代化都市圈是我国推进新型城镇化建设中的新课题，需要从理论到实践不断完善，需要市场主导、政府引导、因地制宜、久久为功，决不能一哄而起，急于求成。从国外经验看，都市圈形成一般也经历了20年左右的时间。我国区域发展不平稳，都市圈的发展阶段和发育程度差异较大。一些都市圈经济社会发展一体化程度较高，城市间人、物、资金、技术等交往频繁，总体较为成熟；一些都市圈尚处于形成初期，中心城市实力不足，对周边辐射带动的能力和意愿都不强。培育发展都市圈，要遵循城镇化发展规律，顺应产业升级、人口流动和空间演进趋势，充分考虑不同都市圈现有基础和发展潜力的差异性，科学确定各自的功能定位、发展目标和实现路径。特别是要充分发挥市场配置资源的决定性作用，政府只在规划政策引领、空间开发管制、公共资源配置、体制机制改革等方面更多发挥作用，引导都市圈有序发展。至于哪些城市有条件发展现代化都市圈，在发展都市圈中有什么优势抑或是短板，在《中国城市综合发展指标2018》中或能找到部分答案。