【专家述评】张仲梁：城市化下一程－中心化，还是去中心化？－

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　　1898年，田园城市运动的创始者埃比尼泽•霍华德发表了一个预言：假以时日，拥有660万居民的伦敦，其人口将缩减至20%，而80%的人口将移居到作为“新城”散落在伦敦边缘乡村的花园城市。
　　但是，预言归预言，现实归现实，伦敦人口演进的轨迹并没有为霍华德所改变，而是一如从前，保持其增长势头，到1939年，人口数量到达了创纪录的860万。
　　接踵人口纪录的是日趋严重的“城市病”。1940年，英国政府专责伦敦人口问题的巴罗委员会发表《巴罗报告》，主张疏散伦敦中心地区的工业和人口。1946年，英国政府颁布《新城法》，开启以伦敦周边8座新城建设为主体的新城运动。1988年，在历经50年的人口净流出后，伦敦人口又有了一个纪录：637万人。
　　然而，正如任何事情都有两面性一样，坏处和好处是相对存在的。新城运动给伦敦带来了“解放”，也引发了伦敦的衰退。衰退，自然不合伦敦的预期，终结新城运动，开启复兴运动也就成了理所当然。与新城运动疏散城市人口相反，复兴运动的取向是促进人口回流，增进城市活力。一个数据能够说明其效果：到2015年底，伦敦人口超越了1939年的峰值，达854万，而通勤范围人口规模更高达1031万。

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　　殊途同归。
　　在纽约，我们看到了类似的场景。
　　过去100年间，纽约的人口变迁经历了三个阶段：先是人口平稳增长的第一阶段，人口和经济活动持续集聚，并在1950年，攀升到789万人的人口高地；然后是人口止增转降的第二阶段，伴随城市病加剧，以及城市功能疏散计划的实施，人口向周边城市转移，并在1980年，下落至707万人的人口洼地；再后是1980年代为起点的第三阶段，在优化城市规划和升级产业的牵引下，人口回流，并在2015年增长至855万人。而从纽约大都市圈的人口规模来看，在1950年就已经超过了1000万人，今天更是高达1859万人。
　　东京，也是类似的场景。
　　“二战”后，日本进入城镇化高速增长时期，大量农村人口向大城市，特别是向东京集中，东京还创造了年人口净流入量25万人的记录。1965年，东京都的人口升至889万人。
　　1960年代，为应对不断蔓延的城市病，取向疏解东京城市功能的首都圈治理计划应运而生，多摩田园都市、多摩新城、港北新城、千叶新城以及筑波学园都市等新城在东京周边区域联翩而起，制造业外迁和流入人口郊区化骤然而生。到1995年，东京都区人口降至了797万人的低点。
　　进入1990年代中后期，东京人口流动发生逆转，人口郊区化走向终结，而重新向“都心回归”。2002年，都市再生计划实施，城市交通拥堵状况得到有效缓解，并牵引了都市中心人口的再增长。到2014年，东京都区人口超过了1300万，东京大都市圈人口规模更高达3800万。

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　　回到霍华德的预言。
　　从城市圈的视角，如果称大城市人口和经济活动的集聚为中心化，向周边地区漂移为去中心化，那么，霍华德预言的是去中心化态势。
　　但是，世界城市演进的历程表明，中心化和去中心化其实是城市演进的一体两面，雄起雌伏，有时候是中心化压倒去中心化，或去中心化压倒中心化，有时候则是彼此旗鼓相当难分伯仲。不过，相对而言，中心化的力量要更强势一些，张扬一些。
　　实际上，包括伦敦、纽约、东京在内的几乎所有的大城市都有一个从中心化到去中心化再到再中心化的过程。
　　城市因应规模集聚效应而发展，并呈现出中心化的景象，但当人口和经济活动集聚到某个极值，“规模不效率”萌发，去中心化的力量就会凸显出来，其结果，必然是城市扩张停滞，人口和经济活动向周边地区漂移。
　　不过，去中心化发力的时候，往往是中心化力量蛰伏的时候。一段时间后，中心化力量会再次压倒去中心化力量，并引领新一轮的集聚和扩张。
中心化和去中心化消长的背后是资源利用效率，而决定资源利用效率的是技术水平和城市智力。
　　不难理解，技术水平和城市智力的提高会抬高集聚极值。大城市之所以有大城市病，与其说是城市过大，不如说其技术水平和城市智力不足以担当其“大”的责任。
　　50年前，当东京都区人口889万人的时候，整个东京都在为城市病焦虑，但现在，东京人口已经超过1300万了，人口过多过密的声音反而听不到了。
　　为什么？
　　因为现在的技术水平和城市智力非过去可以比拟，城市容纳能力也就非过去可以比拟。
　　城市容纳能力并非定值，而是一个随时间空间变化的不定值。同样的时间，不同城市的容纳能力可能相去甚远；同一个城市，不同时间的容纳能力也不尽一样。

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　　从国家的视角，我们发现，大多数国家的城镇化也是一个从中心化到去中心化再到再中心化的过程。
　　以人口流动为参照，世界主要国家的城镇化进程大致可分为四个阶段：
　　第一阶段是小城镇化阶段，人口从农村迁入城市，城镇化的主体是小城市。
　　第二阶段是大城镇化阶段，城镇化率达到50%后，人口流动的主要形式是从小城市流向大城市，而农村人口或进入小城市填补人口流出留下的空白，或直接进入大城市。
　　第三阶段是大城市郊区化阶段，城镇化率达到70%后，大城市成为城镇化的主体，人口流动以大城市城区人口迁入大城市郊区为主。当然，部分大城市的郊区化在城镇化第二阶段就开启了。
　　第四阶段是大都市圈阶段，郊区演进为中小型城市，并与大城市城区形成协同促进的大都市圈。
　　不难理解，第一阶段和第二阶段，是中心化；第二阶段是去中心化；而第四阶段则是再中心化。
　　城市发展的S曲线理论和经济发展的倒U型理论从不同的视角对上述进程作过诠释。
　　来看看中国的情况。
　　有一种说法，中国用三十几年时间走完了发达国家一两百年的历程。
　　这一说法在什么前提下成立姑且不论,至少,在城镇化领域是如此。
　　1978年，中国的人口城镇化率不过17.92%。如此，是否可以断言，中国的城镇化是在改革开放以后起步的？
　　1980年代，小城镇在中国遍地开花，数量快速增长，中国城镇化率快速提升。
　　如果说1980年代是小城镇的年代，那么，1990年代则是大城市的年代，大量劳动人口从农村或小城镇流向大城市。尽管在政策面，一如1980年代，因为对城市病的忧郁，“控制大城市规模”的声音很是响亮，但由于市场化进程的提速，大城市的集聚效应骤然发力，做大城市几乎成了中国每一个稍具规模的城市的梦想和行动，其表征是中心地域快速扩张，城市成了工地。
　　进入21世纪，城镇化率在2000年36.22%的平台起程。 “官方语汇”中，大城市不再是“贬义词”，政策导向也由“控制大城市规模”改变为“大中小城市和小城镇协调发展”。
　　也是在这个时期，以上海、北京为代表的大都市出于疏解都市中心区压力的考量，启动了郊区化行动，如上海，立起了嘉定、松江、青浦、南桥、临港五大新城。新城吸纳了大量新流入人口，但并没能如期成为人口集聚高地，其对外来人口的吸引力甚至弱于城郊结合部地区。
　　回首过往的40年，我们注意到，中国的城镇化进程与世界主要国家的进程并无二致，只是由于中国区域的巨大差别，一些地区还处于城镇化的第二阶段，如西部地区；一些地区，则已经走向第三阶段甚至第四阶段，如珠三角、长三角地区。
　　正如诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨所言，中国的城镇化和美国的高科技发展将是影响21世纪人类社会发展进程的两件大事。40年城镇化的提速急行，塑造了长江三角洲、珠江三角洲和京津冀等大都市连绵带——大城市群，引领了人口和经济活动进一步向大城市集聚。在这一过程中，虽然去中心化的力量也在斗劲，但真正控场的还是中心化的力量。

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　　如上所述，中国的城镇化，存在着以中小城市为主的分散型的城镇化和以大城市为主的集中型城镇化两种思路，或者说去中心化和中心化两种选择。
　　那么，在新时代，中国的城镇化是要中心化还是去中心化。
　　宏观层面，或者说全国视角，中心化也许是最为适当的选择。
　　这样讲，至少有四个方面的理由。
　　第一，城市越大，人口和产业承载能力越强，就业机会和收入越高，生产成本和交易费用越低，基础设施和公共服务成本会因为规模大而摊薄；反过来，城市越小，越难有规模效益，基础设施因为回报不理想而难以获得资本的支持……
　　这是规律，我们不能与规律作对。
　　实际上,实证分析表明，在中国，人口规模小于10万人的城市，基本上发现不了净规模收益。
　　也许，会有反驳说,在中国,有不少小城市甚至小城镇很是繁荣。
　　问题是，这些发展得好的小城市或小城镇，基本上都位于大城市周边或大城市圈的辐射范围。数据显示, 90%的“百强镇”，位于长三角和珠三角的核心地区。
　　应该说，这些小城市和小城镇的繁荣,反过来验证了中心化的优胜。
　　第二，国际经验表明，在城镇化的第二阶段，也就是城镇化率从50%走向70%的阶段，人口向大城市集聚是人口流动的基本趋势。在美国，500万人以上人口的大城市的人口全国占比，1950年是12.2％，2010年是24.6％；在日本，东京、大阪、名古屋三大都市圈人口的全国占比，1884年是23.9％，1973年是47.3％；在韩国，首尔圈人口全国占比，1955年是18.3％，2015年是49.1％。
　　有研究指出，2011－2015年，常住人口增长最快的是北上广深津五个，年均增速1.9％；其次是9个热点二线城市，年均增长1.2％；再次是19个其他二线城市，年均增速0.9％；而43个三四线城市的年均增速只有0.4％。考虑到2011 -2015年，全国人口自然增长率为0.50％，可否断言，总体上，三四线城市已进入人口净流出阶段？
　　这是潮流，我们不能与潮流作对。
　　第三，有意见主张，应把发展小城镇放在首要位置，因为大城市已经过度拥挤，不堪重负，无法从正外部性中受益。
　　这一观点很值得商榷。数据显示，与世界大多数大城市比较，我国大城市的人口密度并不高。如上海，虽然是全国最大的城市，但其人口全国占比不足3%，而与之对应，一半意大利人自愿地 “挤”在8%的土地上；美国郡的数量超过3000个，但人口密度靠前的244个郡却集聚了一半的美国人；东京都面积只占日本国土面积的0.6%，却容纳了日本10%的人口。
　　其实，我们的大城市所以有大的困扰，并非真的太大，而是与人家比较，我们的技术水平和城市智力还有一定的距离，或者说我们的城市治理没有展现出我们的技术水平和城市智力。
　　还有一种意见认为，大城市的基础设施和政府财力无法承受更多的外来人口，而小城镇路径的成本要小得多。
　　大城市政府财力有问题吗？恰好相反，统计意义上，在中国越是大城市，财力越是雄厚，越是小城市，就越是囊中羞涩。对于大城市，有财政资金投入是否应该、是否有效的问题，但基本上不存在巧妇难为无米之炊的问题。何况，越是大城市，其基础设施建设，越能吸引社会资本。
　　反过来，越是小城市或小城镇，越有可能是吃饭财政。没有大的投入，很难形成产业集聚以及相应的物流、金融、技术服务设施，很难创造就业岗位，而即使能创造就业岗位，单位岗位的成本也会远远大于大城市相应的成本。过去几年，一些地区对专业镇建设很是偏爱，投入动辄几千万甚至几亿。但有研究指出，其创造的岗位乃至潜在经济价值，其实很是可怜。
　　何况，对中国这样一个人口密集、土地稀缺的国家，如果选择向小城市和小城镇倾斜的城镇化路径，势必要占用更多的土地，如此，何以保证“中国人的饭碗端在中国人自己的手里”。
　　这是常识，我们不能与常识作对。
　　第四，来了就能把人留住，这大概是大城市最大的本事。2015年之前，一直有“逃离北上广”的说法，但实际情况却是北上广的“土著”“逃”往纽约、伦敦、东京，而非“逃”进的“逃离”。虽然在政策上，一直有优先发展中小城市和小城镇的倾向，但人口，却一直在往大城市流。
　　人口所以流向大城市，还在于大城市能够提供更多的就业机会、更高的工资、更多的多样化刺激、更多的娱乐，甚至更多的菜肴。而这些，并不是中小城市或小城镇能够拥有的。
　　人永远都是趋利避害的，哪里机会多、哪里收入高、哪里生活更舒适、更刺激，人们就会去哪里。当然，有一个前提，这就是人们能够自主选择。
　　如果做一个调查，在人们能够自主选择的前提下，他愿意生活在大城市还是小城镇，我相信，大多数人的选择是大城市而不是小城镇。
　　这是民意，我们不能与民意作对。

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　　十九大报告提出了中国城镇化新的进路，这就是“要以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”。
　　“以城市群为主体”，这是正确而现实的选择。
　　正确，是因为在一定意义上，今天的国际经济竞争已演变为城市群为主体的竞争，国内经济发展已升级为城市群为主体的发展。大纽约区、大洛杉矶区和五大湖区三大城市群贡献了美国67%的GDP，东京、阪神、名古屋构成的日本太平洋大城市群贡献了日本70%的生产总值，就是最有力的证明。
　　现实，是因为中国一直以来的省域经济或行政区经济已开始向城市群经济转变，城市群已经成为中国经济走向高质量、可持续并参与国际经济竞合的主要平台。2015年，京津冀、长三角、珠三角三大城市群，以5.2%的国土面积创造了全国39.4%的GDP，就是重要的信号。
　　那么，城市群又以谁为主体？
　　答案是中心城市。
　　实际上，世界城镇化的一个重要经验，就是着力打造大“大城市群”，依托中心城市的辐射带动作用，构建包括国际性大都市、全国性中心城市、区域性中心城市、地方中小城市等不同层次的城镇体系。在这一进程中，中心城市，不仅是城市群发展的“发动机”，而且是推动国家经济发展的重要支撑。
　　对于中心城市，集聚仍然是其发挥作用、实现价值的基础和保证。事实上，几乎所有的中心城市，都是在不断吸纳周边、全国乃至全世界的人才、资本、资源和经验的过程中长成的，尽管随着时间的变迁，集聚的内容已经向高技术密集、高附加价值产业转变。
　　因为，只有集聚，中心城市才能呈现并不断强化规模效应和经济效率。
　　也只有集聚，中心城市才能呈现并不断强化其超越其他城市的经济势能和“极化效应”。
　　对北京、上海这样的城市，控制常住人口总量，可能是当下的不得不为，但这并不等于其已经不需要集聚。实际上，北京、上海需要疏散，也需要集聚，应该巧用疏散创造的契机，集聚有助于城市核心功能提升、城市价值提升、城市智力提升的资源要素，为城市可持续成长奠定基础。

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　　在大自然中，有一种“大树底下不长草”的现象，为什么？因为大树根须发达，把周围的水分以及各种养分都攫取完了，把阳光都遮盖吸收了，已经没有野草生长的条件了。
　　一个城市，如果其对周边的集聚到这种程度，那么，她已经不能称之为中心城市了。
　　为什么？
　　这是因为，既然是中心，那么，在她的周遍，应该有伴随者，而非自个儿独立“寒秋”，寂寞无敌。
　　所以，作为中心城市，应该有中心的胸怀和行动，应该展现出扩散效应，帮助群内城市脱颖而出，推动了外围地区乃至全国经济的增长。实际上，几乎所有的大都市都是在辐射和服务周边、全国乃至世界的过程中成形并成长起来的。
　　中心城市，应该是郁郁成荫“好乘凉”的参天大树，而不是底下“不长草”的大树。
　　硅谷创业之父保罗•格雷厄姆在《市井雄心》中讲：
　　一个国家总有一两个城市吸引着这个国家年轻人的目光，在那里，你能感受到这个国家心脏跳动的步伐，正如伦敦之于英国、纽约之于美国、巴黎之于法国那样。
　　对于中国，我们需要的应该不是一个两个这样的城市，而是十个甚至几十个这样的城市。