中国は現在、主体効能区、メガロポリス（大都市群）、大都市圏といった国土政策・都市化政策を体系的に実施している。都市化政策に後発な中国はこれらの政策の立案において日本の経験を大いに参考にした。なかでも中国政策立案者は日本の国土政策の当事者との交流から貴重な経験と智慧を得た。塩谷隆英元経済企画事務次官は2015年１月31日、来日した杜平中国国家信息中心常務副主任、岳修虎中国国家発展改革委員会発展計画司副司長らに、日本の国土計画に関するレクチャーをおこなった。国土計画作りの真髄と苦労を語り、また「北東アジアグラウンドデザイン」についても展望した。舘逸志国土交通省大臣官房審議官（国土政策局担当）、張仲梁中国国家統計局財務司司長、穆栄平中国科学院創新発展研究中心主任、胡俊凱新華社『瞭望』週刊誌執行総編集長、周牧之東京経済大学教授、杉田正明雲河都市研究院研究主幹が参加した。
（※役職は当時）
■ 日本も中国も地域格差是正が大きな課題
塩谷隆英：日本の国土計画が地域格差是正のためにいかなる役割を果たしたかの経験を、失敗の歴史も含めてお話します。良いところだけを参考にされて中国の国土計画作りに生かしていただくことを願っています。
2004年３月に上海で行われた中国国家発展改革委員会のシンポジウムに招かれ、「日本における総合開発計画の役割」と題する報告を英語でさせていただいたことがあります。
そのとき、きょうこの場においでくださっている杜平主任にお目にかかりました。そのときから新しい勉強をしておりませんので、おそらく同じ話を今度は日本語ですることになりますが、新しい状況に関しては館審議官から説明していただきます。
周牧之教授が書かれた『中国経済論』を読むと冒頭に、いま中国は大きな課題の解決を迫られており、第一に地域格差の拡大とそれに伴う地方経済のひずみをただしていかなければならないとあります。そして、中国経済は三大メガロポリスというエンジンによって牽引され、三大メガロポリスとは香港、マカオ、広東を中心とする珠江デルタ、第二は上海、江蘇省、浙江省を含む長江デルタ、そして３番目は北京、天津、河北からなる京津冀。これらエンジンである三つの地域に形成されたメガロポリスに、中国が依存する構造が出来上がった。そのために、地方ごとの自給自足を基本とした地域秩序が崩れ、大規模な人口移動と産業集積ができているとのことです。結果、大発展を謳歌するメガロポリスと、内陸との格差が広がっている。この格差是正が大きな課題であると言っておられます。
この現象は日本と非常に似ているように思えます。日本の場合1960年代から地域格差の是正が大きな宿題となっており、その宿題がいまだに解決されていない。日本ではこれからお話する第一次全国総合開発計画から、第五次全国総合開発計画まで五本の国土計画が策定されております。政府として閣議決定をした計画ですが、それらの計画はすべて地域格差の是正が中心課題となっています。
■ 工業を地方分散させる第一次全国総合開発計画
塩谷隆英：まず、第一次全国総合開発計画です。出発点は1960年、池田勇人内閣によって策定された国民所得倍増計画にあります。日本の高度経済成長の出発点が、この国民所得倍増計画にあるといってよろしいと思います。中国経済で申しますとたぶん鄧小平さんの1992年の南巡講和あたりから改革開放が進み、中国の高度経済成長が始まったわけですが、日本の場合にはこの国民所得倍増計画のころから高度成長が始まりました。京浜、名古屋、阪神、北九州という四大工業地帯によって日本経済を牽引していこうという考え方を中心にした経済計画です。
この四大工業地帯はほとんど太平洋岸にあります。北九州は日本海側ですけれど、これらの工業地帯を結ぶ帯状の地域は「太平洋ベルト地帯」と呼ばれることがあります。ちょうど中国と同じように沿岸部のエンジンによって経済全体を牽引していこうという考え方です。
しかしこれを閣議決定しようとしたときに、後進地域から猛烈な批判が起こりました。そこで、所得格差是正のために全国総合開発計画を策定し、地域格差の是正をするので、この計画を決定させてほしいということにして、計画の前文に但し書きをつけて、ようやく決定しました。日本において地域間の所得格差が政治的な問題となった最初の事案だったと思います。
そうした経緯があり、２年間の検討を経たのちに1962年に第一次全国総合開発計画が策定されました。その計画の基本的な考え方は、地域の所得格差の是正のために工業を地方分散させる計画でした。工業の地方分散といった場合に、まんべんなく分散するのでなく、いくつかの拠点をつくりそこに工業を分散させ、それを起爆剤に地方を発展させる考え方でした。これを「拠点開発方式」と呼んでおります。
その具体的な戦略手段として特別に法律が制定され、1964年から66年にかけて、新産業都市が15地区、それから工業整備特別地域として６地域の整備が行われました。これらの法律は、拠点へと工業分散をはかり、それから周辺地域に産業を拡大していく考え方に立っています。
この新産業都市工業整備特別地域に関しては、西暦2000年度を目標年次とする第６次計画まで策定され、特にインフラ整備を特別な補助率の嵩上げをして促進する計画が作られました。
累積で97兆円の投資が行われたと言われています。しかしは八戸とか秋田、仙台など、いま振り返ると多くの地域で格差是正の起爆剤にはなっていなかったことが分かります。比較的うまくいったと思われるのが茨城県鹿島地区です。それから瀬戸内海の岡山地区、九州の大分地区。これらの地区を除く他は、いまだに工業開発が行われていません。とくに秋田はほとんど工場が分散されなかった結果になっています。
第一次全国総合開発計画の想定した計画成長率は7.2%、これは国民所得倍増計画の想定した成長率と同じでした。7.2%で成長するとちょうど10年間で国民所得が倍になることから、「国民所得倍増計画」と名付けたわけです。
ところが実際の経済成長はそれをはるかに上回る10%以上の経済成長が続いた。結果、計画の意図した方向とは異なり、人口、産業の大都市への集中は依然として続き、過密の弊害が一層深刻化する一方、急激に人口が流出した地域では過疎問題が生じるようになりました。このころから過密過疎問題という言葉が言われるようになりました。
■ 国土利用の抜本的再編成を図った第二次全国総合開発計画
塩谷隆英：これを解決するために1969年に第二次全国総合開発計画が策定されました。第二次全国総合開発計画、当時は「新全総」と呼ばれていました。この計画は日本の国土計画の中で最も戦略性に富んだ優れた計画だと私は思いますが、策定当初から高度成長の歪みとして公害問題などが続発したため、国民の間に環境破壊の元凶といったいわれなきレッテルを貼られ、あまり評判がよくありませんでした。
この第二次全国総合開発計画を中心となって策定したのが中国でもかなり有名な下河辺淳という方です。上海市の顧問などもされた方で中国の国土計画作りのお手伝いも随分されました。この第二次全国総合開発計画は、情報化、高速化という社会の新しい変化に対応するために、新幹線や高速道路によって非常なスピードをもって移動ができるという新たな観点から国土利用の抜本的再編成を図り、国土を有効に利用開発するための基本的な方向を示した点に特徴があります。
基本的なツールとしては、まず「大規模開発プロジェクト方式」が採られました。大規模開発プロジェクト方式の第一は、全国のネットワーク作りを図ることです。東京を中心に北は札幌まで、西は福岡までの1000キロを国土の主軸と位置づけ、その主軸を中心に日本列島のネットワークを形成しようという形です。
この手段として新幹線と高速道路が用いられました。新幹線は東京から福岡まで、建設が早く完成しました。東京から札幌までの新幹線はいまようやく青森から函館までが青函トンネルを使い、間も無く開通することになっています。札幌まではまだまだかかります。計画してから60〜70年かかるわけです。長期戦略の国土計画でした。
第二のタイプは大規模工業基地を東京から離れた地域に作るものです。そのプロジェクトとしては北海道苫小牧東部、東北のむつ小川原、それから南九州の志布志湾という三つの場所が計画されました。しかし直後に石油ショックの影響で日本経済が屈折をし、高度成長から安定成長に向かったことと、石油ショックを契機に石油をたくさん使う工業が減っていく産業構造の転換があり、重工業のために用意された広大な土地が当初の目的に使われず放置されて今日に至っています。むつ小川原地域は青森県ですが、行ってみるといまの時期だと地吹雪で、荒涼たる大地がそのまま残っています。石油ショックの経験から石油の備蓄が政策課題となり、ちょうどむつ小川原に広大な土地があり、そこが石油タンクの国家備蓄をするために使われています。
しかし広大な敷地が当初の目的に使われることなく放置されている状況です。大規模工業基地の政策は失敗に終わっているということです。
もう一つ「広域生活圏構想」がこの計画に盛り込まれています。この構想は地域開発の基礎単位となるもので、中核となる地方都市を整備し、これと圏域内各地の交通体系を結ぶことによって広域生活圏を形成する考え方です。この考え方は、次の第三次、第四次、第五次の総合開発計画にずっと受け継がれています。しかしこの第二次の運命は、先ほど申しましたように環境問題の悪化とそれによる市民の反開発感情、オイルショック、狂乱物価で翻弄されました。
それに輪をかけて田中角栄内閣が1972年に発足し、日本列島改造論を政策の中心に据えました。それは第二次総合開発計画の考え方をほとんど踏襲しておりましたが、田中内閣はロッキード事件と金脈事件で倒れ、日本列島改造論は絵に描いた餅になってしまいました。それと共に高度経済成長が終わったと言っていいと思います。日本の高度成長は1960年代の初めから1970年代の初めくらいまでせいぜい15年くらいの間、と言えます。中国の高度成長は1990年代の初めからいまだに7%を上回る数字が続いています。もう20数年です。日本の当時の高度成長は奇跡であると世界中から言われましたが、中国の経済成長はもっと奇跡で、世界中が驚いています。
■ 定住圏構想の第三次全国総合開発計画
塩谷隆英：高度成長が終わった時代に作られたのが第三次総合開発計画です。この計画の考え方は「定住圏構想」です。全国を200から300の定住圏に分けて人と自然の安定した居住環境を作っていこうというものです。江戸時代の藩をモデルにした川の流域に沿って森と田畑と町が相互に依存しながら循環型の居住地域を形成するいわゆる「流域圏」の概念を掲げています。これはさきほど申しました下河辺淳さんが国土庁の計画調整局長として策定した計画で大変ユニークな計画です。その後大平内閣が田園都市国家構想を政権の中心に据えました。この第三次全国総合開発計画に従って全国に44のモデル定住圏が制定され、一定の財政援助が行われる仕組みを作ったのですが、運命はあまり芳しいものではなく、ほとんどモデル定住圏がうまく作られた話は聞きません。従って第三次総合開発計画もあまり成功したものではないという評価になると思います。
■ 多極分散型国土を作る第四次総合開発計画
塩谷隆英：第四次総合開発計画が1987年に作られますが、これは石油ショックが1973年、79年と二度あり、その時は人口の東京圏への集中はちょっと鈍りましたが、80年代に再び首都圏への一極集中がひどくなりました。この状況に対応して第四次総合開発計画が作られました。この計画の理念は「多極分散型国土」を作るという考え方です。全国に高規格道路１万4000キロ、高速道路にすると１万1000キロのネットワークを創り、日本全国が地方中枢中核都市及びその周辺から一時間程度でその道路を利用できるようにする計画でした。
この高速道路は閣議決定では7300キロまでに縮小しまして、その7300キロも民主党政権の仕分けを経てかなり凍結されている部分が出てきています。それと同時に東京を国際金融都市にしようということで事務所をたくさん作ろうとの提唱があり、ビルをたくさん建設する計画でした。いま振り返ると、時代背景はバブルで、そのバブルを一層煽る計画になったと思います。
この第四次全国総合開発計画を作ったのは星野進保さん（元経済企画事務次官）で、周先生の親友です。星野さんが国土庁計画調整局長時に作った計画です。星野さんがいらっしゃらないところで批判をするのもなんですが、バブルを煽った罪作りな計画であったとも言われています（笑）。
■ 並列的な国土構造を目指す第五次総合開発計画
塩谷隆英：次は私が批判を受ける番で、第五次全国総合開発計画です。これは私が国土庁の計画・調整局長として作った計画です。最後までやらずに経済企画庁に呼び戻されましたので最後の閣議決定まで担当はいたしませんでしたが、原案はすべて私が局長に時代に作ったものです。考え方は、新しい時代に変化する世界の状況を視野にいれ、従来の行政縦割りやブロックを超えた国土構造の再編成が求められている、ということで従来の延長線上にはない新しい理念に基づいた計画を作ることが出発点でした。
新しい概念として国土軸という概念を導入しました。「太平洋新国土軸」、「日本海国土軸」、「北東国土軸」、「西日本国土軸」という四つの国土軸を日本列島に考えました。ポイントは日本列島の主軸を東京を中心にして南北に一つ、その他にもう三本の軸を作ろうということで、一番喫緊の課題は日本海側に太平洋ベルト地帯と並ぶような軸、「日本海国土軸」を作ろうというのが出発点でした。
なぜその発想が出たかというと1995年１月17日に起きた阪神淡路大震災の教訓からです。この震災で国土の主軸と言われた太平洋ベルト地帯が真ん中で寸断されてしまった。これにより日本経済が3カ月くらい麻痺したと言っていいです。東海道新幹線は、１月17日から４月15日まで３カ月ストップしました。日本列島が一本の太平洋ベルト地帯で支えられていた。それが切れてしまって、麻痺した。だから太平洋ベルト地帯に依存しない国土軸をもう一本つくっておけば、一つが切れたとしても他に一本あればやっていける。さらに全体で4本の軸で経済を支えていけば、つまり直列的ではなく並列的な国土構造です。
その構造を作るための四つの戦略として、一つは多自然居住地域の創造、二つ目は大都市のイノベーション。三つは地域連携軸の展開、四つ目は広域国際交流圏の形成という四つの戦略を練りました。とくに四つ目の広域国際交流圏の形成では、「東アジア一日交通圏」を考えました。東アジアの主要都市まで１日で行って帰ってこられるような広域国際交流圏を構想しました。
この計画がどう評価をされたかは私の口から申し上げにくいです。作った本人がきょう参っておりますので問題提起をなさってください（笑）。
■「東アジア共同体」を視野にいれた国土計画を
岳修虎：日本の第一次全国総合開発計画からその後の計画に至って、流域圏、生活圏、国土軸など空間的にさまざまなコンセプトを作ってきた。実施してみて必ずしも理想的ではなかったとの話もありましたが、中国の国土開発計画を策定するにあたり、必須なもの、あってもいいもの、なくていいものは何でしょうか。
塩谷隆英：基本的な要素としては、人口の推移が重要だと思います。中国もたぶん2030年くらいから人口が減ってくるのではないでしょうか。また、13億の人口の高齢化率が高まってくる社会にどう対応するかが、中国の国土計画の一番の要素だと思います。
第二に中国経済は20年以上７％を超える高度経済成長していますが、環境制約、エネルギー制約をどう克服していくかが大きな課題です。周牧之教授のお話にあった三大メガロポリスは人口と産業の集中によって、環境が著しく悪化しています。その状況をどう解決していくか、です。
もうひとつ、中国は高速道路を年間１万キロ伸ばすような猛スピードで建設しています。2006年に東京で周先生が主催したシンポジウムでは楊偉民さんも杜平さんもこられて討論しました。中国の交通体系をどうするかという問題では、自動車に依存しない鉄道交通体系の見直しの必要があると私は問題提起を当時しました。いまもこの考え方は変わりません。新幹線、リニアモーターカーのネットワークなど中国大陸でこそメリットを発揮できるような交通手段を交通体系に取り入れていくことではないでしょうか。そうすれば、エネルギー制約、環境改善に対してもかなり解決の方向が大きく見えてくると思います。
舘逸志：過去の計画の中で最も重視すべきだったのは、正確に人口動態を予測し、より現実的な計画を早くから立てていたらよかったと思います。また、国土計画というビジョンではどうしても夢を語りたい、こうあるべきだという政治的なメッセージを出したくなるが、振り返ると、やはり市場経済のメカニズムには逆らえません。さまざまにこれまで出してきた政治的な構想の中で、市場原理に逆らったものは成功していない。
一方で中国が有利だと思うのは、急速なインフラ整備ができる点にあります。短期間に効率的に先取りして土木を中心にインフラ整備ができています。日本はこれに失敗しています。
大規模なインフラ整備、都市計画には強大な権力の集中が必要だが、これは民主化の過程で失われていくもので、世界を見ても立派な都市だと思うものは王政時代に築かれたものが多いです。権力が集中できる時代に、大規模な土木工事を中心としたインフラ整備を急ぐべきだとわたしは思います。但しその時に、塩谷先生もおっしゃったようにきめ細やかで合理的な計画をベースとすべきです。
市場の失敗をどう制御するかが世界的な課題です。中国のような大きな影響力を持つ大きな経済が市場失敗をどう克服するか。これが世界にとっても最大の課題です。環境問題、住宅投資バブルをどう制御し、貧富の格差をどう是正し、市場の失敗をどう克服するかが大きな課題です。もう一つ言えることは、技術革新は予想できない。物凄いイノベーションは次々と生活サービス、電気機械、ITの分野で起こってくるがゆえに、既存のものの前提にとらわれると失敗します。
岳修虎：中国では「主体効能区」という国土政策を打ち出し、その中でも日本の経験を参考にしています。中国の国土の中に開発を制限或いは禁止する地域を設けて、生態環境と農業生産拠点をできるだけ保護していく方針です。また、高速交通網によって都市地域をつなげていきます。いま直面する課題は、生態地域に制定されていても自然環境を保護するのは難しいことです。また、内陸においていくつか都市発展を促す地域を制定したが、なかなか成長しません。環境が守られ各地域のバランスのとれた発展をしていくことは、実際はたいへん難しいです。
塩谷隆英：第二次全国総合開発計画の失敗について申し上げました。新幹線を東西南北に向けて東京を中心として整備をしたら、東京にどんどん人口が集まる。ストロー効果になった。地方に分散をはかるために高速ネットワークを作ろうとしたのが、逆の効果になって現れました。
それは雇用機会の問題があったからです。地方に雇用機会がない状況で高速交通ネットワークを作ると、雇用機会のある大都市に人口が集まる。中国も、内陸の都市に雇用機会がないと成長しない。雇用機会をいかにして内陸に作るかが大きな課題です。内陸だから大規模な工業立地は難しいので、あまり公害を出さない機械工業などを内陸に分散することを考える必要があるのかもしれません。機械工業に関しては中国でも西安などでかなり発展していると聞いているが、そうした先例を内陸全体に発展させていくのが一つの方向かと思います。
岳修虎：国土開発計画の実施のためにどういった法律を作ったのでしょうか。
塩谷隆英：ひとつは国土総合開発法という法律がありました。1950年に作られた法律で、戦後間も無くで、全国総合開発計画の前に特定地域総合開発計画を、国土総合開発法で作り、全国で22の特定地域開発をしました。これは戦後の復興の起爆剤にしようということで、アメリカのTVA方式を勉強し、これにならって特定地域開発をしました。二番目は第一次全国総合開発計画の拠点開発方式を実施するため、新産業都市建設促進法という法律と、工業整備特別地域整備促進法という法律を作りました。その法律の要は、インフラ整備に対して国庫補助を優遇する点です。例えば新しい法律によって、国庫補助を三分の二にするといった仕組みです。定住圏構想を促進するためには、モデル定住圏を44指定して、予算で補助率をあげていく措置がなされました。高速道路１万１千キロに対しては新しい法律でなく、従来の国土幹線道路建設促進法に従い建設しました。
舘逸志：工業等制限法といった人口の東京への流入を防ぐ法律もあります。東京での工場と大学の建設を制限する法律で、工場を新産業都市などに移させるものです。またハイテク製造業の地方立地を促進するテクノポリス法もあります。
塩谷隆英：先ほど申し上げた内陸に機械産業を持っていくものとして、テクノ法、頭脳立地法などは、高度な技術を使う機械産業をなるべく地方に立地するという考え方を実施するための法律です。中国でもこうした法律を研究されたら如何かと思います。
周牧之：塩谷先生と館審議官に話を伺い、国土計画において大変なご苦労と模索の連続だったと改めて感じました。都市と国土の未来の計画策定は、人類にとって未知への挑戦です。担保になっているのは、国土の形と人々の幸せであり、これは重大な責任を伴います。人類の最高の叡智と想像力を結集させる戦いと言っていいでしょう。
この日本の国土計画の紹介の中で、塩谷先生も館審議官も、「失敗」という言葉を何度もおっしゃっていた。これは計画が失敗したわけではなく計画策定当事者としての悔しさから出てきた言葉だと思います。計画があったゆえに今日の日本の国土の形と人々の幸せがある。この模索と挑戦の故にたくさんの経験値を積むことができた。この経験値は、これからの中国の国土計画にとっても非常に貴重な価値があります。
今日の話からいくつか思い当たることがあります。日本の国土計画の一番の悔しさはおそらく人口移動に関するものです。人口については、東京を始めとする大都市圏に集中集約する力が非常に強かった。これはいかなる計画を用いてもうまく是正することが出来なかった。
もうひとつは計画と市場の力関係で、市場の力が非常に大きかったことです。市場の失敗を是正するには大変な努力と知恵が必要です。
三つ目は、大規模なインフラ整備の重要性と、戦後日本の制度から来るさまざまな制約の中でやらざるを得なかった苦労だと思う。塩谷先生から中国の皆さんに向けた言葉を私なりに翻訳すると、「中国はいまや大規模なインフラ整備や都市開発をやれる時期ですが、戦略的に体系的なデザインを描くことを綿密にやる必要性がある」、これは大変貴重で重要なメッセージです。
環境制約、エネルギー制約、交通体系の構築に関する日本の経験は、中国の現在と将来にとって非常に大きな意味を持ちます。
下河辺さんが偉大だったのは、新全総のときから情報化、高速化という当時としては大変先見性のある発想を持って、時代を大きく先取りした飛躍感がある国土計画を作り出したことです。こういうところで国土計画を担った方々の偉大さがわかります。ぜひ中国は学ぶべきでしょう。
日本の国土計画の流れで感じ取ったのは、継承と進化です。脈々と継承されてきた部分と、従前の計画に関する自己批判、そして新たなチャレンジへのこの流れは、敬意を表すべきものです。きょうの会合を通じて、中国の国土計画に携わる皆さんと日本の国土計画に携わってきた皆さんとの交流が、日本にとって中国にとって、アジアにとって非常に大切だと改めて感じました。
塩谷隆英：その通りです。すばらしいまとめで、大変勉強になりました。最後にひとこと、21世紀、将来の国土計画はいかにあるべきかを申し上げます。「東アジア共同体」を視野にいれた国土計画を作りたいと思います。例えば交通ネットワーク、石油・天然ガスパイプライン、あるいは電線網などは、北東アジア全体の、国境を超えるインフラ整備の建設が必要だと思っています。政府ではないですが、NIRA（総合研究開発機構）で「北東アジアグラウンドデザイン」を作ったことがあります。こういう構想をまず作り、各国が其々の国土計画に落としていく発想が必要かなと思います。
プロフィール
塩谷 隆英（しおや たかふさ）
元経済企画事務次官、総合研究開発機構元理事長
1941年生まれ。東京大学法学部卒業後、経済企画庁に入庁。調査局審議官、国民生活局審議官を経て、国土庁計画・調整局長、経済企画庁調整局長、経済企画事務次官、総合研究開発機構理事長を歴任。